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SunZengfeng1ZhengLiyan1WuLibo1
(1.NankaiUniversity,TianJin,300071;
2.GuilinInstituteofTechnology,Guilin,GuangXi,541004;
3.Bei-Da-GangReservoirAdministrationDepartmentalism,TianJin,300270)
Abstract:TheprojectofYellowRiverdivisionforTianjin(alsocalledYin-Huang-Ji-JinProject)isaneffectivemeasuretoresolvetheproblemofwaterresourceshortageinTianjinCity.Bei-Da-gangreservoiristheonlyoneregulatingreservoirforthisproject.Yin-HuangwatergetssaltedduringbeingstoredinBei-Da-GangReservoirandtheCl-concentrationgoesbeyondtheⅢStandardofGroundWaterQualityfinally.Basedonmasstransfertheory,Yin-HuangWatersalinizationmechanismisroundlyanalyzed.ItisconcludedthattheYin-HuangwatersalinizationmechanismismainlyaffectedbythephysicalgeographyandweatherconditioninBei-Da-GangReservoirarea.Someprojecttoretardthespeedofthesalinizationisproposedinthearticle.
Keywords:Bei-Da-GangReservoir;WaterSalinization;MassTransferTheory；PreventionMeasures
1“引黄水”在北大港水库蓄存前后盐度变化情况
“引黄济津”工程是国家为解决天津市水资源严重溃缺问题而实施的一项重要应急措施[1]，“南水北调”工程是国家为解决北方缺水问题而制定的一项具有战略意义的重要决策。北大港水库作为“引黄济津”工程和“南水北调”工程东线备用方案的调蓄水库，研究“引黄”、“引江”的淡水（目前只有“引黄水”）在北大港水库蓄存期咸化机理有重大的现实意义与深远的战略意义。
北大港水库是位于天津市大港区的一座大型平原水库。大港区是由退海形成的滨海平原地区。北大港水库所在地区在历史上为洪沥水冲积之古泻湖、逐渐演变为海进海退盐碱荒芜的渍水之地，后经人工围堰建坝形成现存规模的北大港水库[2]。“引黄水”在北大港水库蓄存一段时间后水质与原黄河水水质有很大的差异，特别是其盐度（本文只考察氯离子浓度）变化很大。由表1可明显看出，“引黄水”在北大港水库蓄存一段时间后，氯离子浓度逐步增加。
2传质理论简述
质量传递是属于传递现象的范畴，传递现象是自然界和工程技术中普遍存在的现象。质量传递是物系中一个或几个组分由高浓度区向低浓度区转移的一种现象，描述质量传递现象定律为费克定律[3]，表达式如下：
表1引水期间“引黄水”与在北大港水库中蓄存一段时间后的“引黄水”氯离子浓度比较
Tab.1CompareofCl-Concentrationin“Yin-Huang”WaterbetweentheDrawingWaterPeriodandSomeTimeafterBeingStoriedinBei-Da-GangReservoir
“引黄水”入库前氯离子浓度(单位：mg/L)
“引黄水”入库后氯离子浓度(单位：mg/L)
取样点
取样日期
氯离子浓度
取样点
取样日期
氯离子浓度
南运河九宣闸(“引黄济津”工程天津市入口)
2003-9-23
2003-10-10
2003-10-21
2003-10-31
2003-11-12
2003-11-21
2003-12-18
2003-12-31
2004-1-5
47.9
97.2
37.7
43.2
47.6
57.4
71.8
76.2
78.1
十号口门(北大港水库向天津市供水出口)
2003-8-17
2003-10-1
2003-10-31
2003-11-11
2003-12-1
2004-2-2
2004-2-25
2004-4-19
2004-5-11
697
598
184
177
155
155
175
237
258
注：(1)摘自天津市环保局监测中心提供的第八次“引黄济津”沿线水质监测成果表。
(2)地面饮用水Ⅲ类水质标准中氯离子浓度≤250mg/L。
(3)第八次“引黄济津”于2003年9月22日“引黄水”进入天津市，于2004年1月6日结束。
(2)
式中：JA—在y方向上相对于质量平均速度的质量，kg/s·m2；
DAB—物质A在物质B中的扩散系数，m2/s；
dρA/dy—在y方向的浓度梯度kg/m3·m。
3“引黄水”水质咸化机理分析
3.1土壤的影响
北大港水库周边地区及库底土壤属于盐化土壤，其含盐量一般在0.2%~1.5%。“引黄水”进入北大港水库后，必然渗入土壤的孔隙中，形成了土壤水。显然，土壤水与水库中“引黄水”是连通的。根据溶解理论，土壤颗粒中所含的盐分必然溶入土壤水中，这样在土壤水与水库中“引黄水”之间就形成了盐度梯度，根据质量传递理论，盐分将从盐度高的土壤水中扩散到盐度低的水库“引黄水”中，造成“引黄水”盐度增加。因此，盐化土壤是“引黄水”水质咸化的一个源(图1)。
图1北大港水库水质咸化机理模型示意图----蒸发浓缩作用与传质作用
Fig.1Bei-Da-GangReservoirWaterSalinizationMechanismModelSchetch
aboutEvaporationConcentratingandMassTransfer
3.2水文地质情况的影响
大港区是天津水文地质分区最下游的一个区，其地下水的埋藏条件、富水性及水质等特征，均系最差者。大港区第四系浅层水，水位埋深为0.82~6.02米，水化学类型主要为氯化钠型水，地下水中氯离子浓度高达1500mg/L[2]。北大港水库库区的地下水将会通过土壤孔隙与“引黄水”相连，地下水的含盐量高于“引黄水”的含盐量。同样根据传质理论，由于存在盐度梯度，地下水中的盐将向“引黄水”中扩散，造成“引黄水”盐度增加。因此，含盐量高的地下水是“引黄水”水质咸化的另一个源。
3.3气象条件的影响
大港区濒临渤海，处于大陆性与海洋性气候的过渡带，属温暖带大陆性季风型气候，季风显著，四季分明，春季多风少雨，夏季湿热多雨，秋季干燥气爽，冬季寒冷少雪。
3.3.1蒸发量与降雨量的影响
由图2知，大港区年蒸发量大于年降雨量(年平均差值达1400mm)，如果在一年之内没有补充新的“引黄水”，则库区水量就会减少。由于蒸发作用只带走水，不带走盐分，则剩下的水体中的盐的浓度就会增加，这就是蒸发浓缩作用。因此，蒸发浓缩作用是造成“引黄水”水质咸化的另一个原因(图1)。
图21974年至2001年大港区年蒸发量与年降雨量对照图
Fig.2ComparingAnnualEvaporationwithAnnualRainfallfrom1974to2001
3.3.2风的影响
大港区位于季风气候区，并且由于大港区临海，几乎每天都有风。风是引起水体混合的重要因素，当风吹过水面时，对水面产生剪切应力，形成风浪，并产生风吹流，同时形成垂直环流和水平环流［4.5］。由风形成的风浪和环流，对水体产生强烈的搅拌作用，这将会加速盐从库底土壤和地下水向“引黄水”中的扩散速度，从而加快“引黄水”水质咸化速度。另外，风的存在还会加快水分蒸发的速度[6]，从另一个角度加快“引黄水”水质咸化速度。此外，风还吹起部分水库周围的盐化悬浮土粒进入水库，也会增加“引黄水”的含盐量。
3.4“引黄水”入库前原存水水质及水量的影响
由3.1、3.2和3.3的阐述知，在“引黄水”进入水库前，水库原存水（或是上次“引黄水”剩余水，或是蓄洪水）的含盐量必定很高，氯化物含量超过地面水源Ⅲ类标准（表1中2003年8月17日水样即为2002年“引黄水”剩余水）。另外，由于北大港水库是一个天然低洼地经人工围堰形成的水库，其库底地形凹凸不平，因此不可能将水库原存水排尽，这样原有含盐量很高的水就会和含盐量很低的“引黄水”混合，造成“引黄水”水质咸化。通过简单的计算可知，原存水含盐量越高，水量越大，在总库容一定的情况下，混合水水质咸化程度越大。
4减缓“引黄水”水质咸化速度的工程措施建议
由于“引黄济津”工程要求实施八个月才能解决天津市供水问题，往年由于北大港水库水质咸化问题到第六或第七个月开始水体中氯离子浓度就超过地表水Ⅲ类水质标准(≤250mg/L)，而不得不提前中止供水，浪费了大量的水资源。
根据上述对“引黄水”在北大港水库蓄存一段时间后水质咸化机理的分析可知，北大港水库所处的自然地理条件和气象条件是影响水质咸化的主要因素。当然，我们不能改变这些客观条件，但我们可以根据质量传递理论，对北大港水库采取一些工程措施，减缓“引黄水”水质咸化的速度，以期达到“引黄济津”工程要求实施八个月时间内对水质的要求，或者尽量减少废弃水量、节约水资源。
建议措施一：建议在保证总蓄水库容的情况下，缩小水库面积，增加水库的水深，将有利于减缓“引黄水”水质咸化的速度，理由如下：
(1)假设库底盐化土壤土质均匀，则其传质通量为定值。缩小面积可以减少水体与库底盐化土壤的接触面，减少了库底盐化土壤传入水体中盐的总量，在引黄水总体积一定的情况下，就降低了引黄水中盐的浓度，也就是减缓水质咸化的速度。
(2)蒸发量是以mm计，但蒸发损失水的体积与水体表面面积成正比。因此，缩小水库面积可以减少由于蒸发而损失的水量，减轻蒸发浓缩作用造成的水质咸化速度。
建议措施二：整平库底或在库内挖掘一些导流沟，尽量将“引黄水”入库前的原存水排尽。也就是说，在“引黄水”与原存水的混合水水量为定值时（即北大港水库总库容为定值），高含盐量的原存水量越小，则“引黄水”水质咸化的程度越小。
参考文献:
[1]张胜红,郭书英,徐向广.2000年引黄济津应急调水实施方案研究[J].海河水利,2002(2):10~11.
[2]天津市水利局水利志编纂委员会.天津市水利志—大港区水利志[M].天津：天津科学技术出版社.1998.
[3]陈涛,张国亮.化工传递过程基础[M].北京：化学工业出版社,2002.
[4]王运洪.水库湖流多负荷数值模拟[J].广西科学,2001,8(2):118~123.
关键词：工程勘察；水文地质；危害
实践证明，在工程勘察、设计和施工过程中，水文地质问题始终是一个极为重要但也是一个易于被忽视的问题。之所以重要，是因为水文地质和工程地质二者关系极为密切，互相联系和互相作用，地下水既是岩土体的组成部分，直接影响岩土体工程特性，又是基础工程的环境，影响建筑物的稳定性和耐久性。至于容易被忽视，是在实际的勘察工作中，在勘探成果内因为很少直接涉及水文参数的利用，水文地质问题往往只被认为是象征性的工作，在勘察中大多只是简单地对天然状态下的水文地质条件作一般性评价。在一些水文地质条件较复杂的地区，由于工程勘察中对水文地质问题研究不深人，设计中又忽视了水文地质问题，经常发生由地下水引发的各种岩土工程危害问题，令勘察和设计处于难堪的境地。为提高工程勘察质量，在勘察中加强水文地质问题的研究是十分必要的，在工程勘察中不仅要求查明与岩土工程有关的水文地质问题，评价地下水对岩土体和建筑物的作用及其影响，更要提出预防及治理措施的建议，为设计和施工提供必要的水文地质资料，以消除或减少地下水对岩土工程的危害。
1、工程地质勘察中水文地质评价内容
在以往的工程勘察报告中，由于缺少结合基础设计和施工需要评价地下水对岩土工程的作用和危害，总结以往的经验和教训，我们认为今后在工程勘察中，对水文地质问题的评价，主要应考虑以下内容：
(1)应重点评价地下水对岩土体和建筑物的作用和影响，预测可能产生的岩土工程危害，提出防治措施。
(2)工程勘察中还应密切结合建筑物地基基础类型的需要，查明有关水文地质问题，提供选型所需的水文地质资料。
(3)不仅要查明地下水的天然状态和天然条件下的影响，更重要的是分析预测在人为工程活动中地下水的变化情况，及对岩土体和建筑物的反作用。
(4)应从工程角度，按地下水对工程的作用与影响，提出不同条件下应当着重评价的地质问题。
2、重视岩土水理性质的测试和研究
岩土水理性质是指岩土与地下水相互作用时显示出来的各种性质。岩土水理性质与岩土的物理性质都是岩土重要的工程地质性质。岩土的水理性质不仅影响岩土的强度和变形，而且有些性质还直接影响到建筑物的稳定性。以往在勘察中对岩土的物理力学性质的测试比较重视，对岩土的水理性质却有所忽视，因而对岩土工程地质性质的评价是不够全面的。
岩土的水理性质是岩土与地下水相互作用显示出来的性质，而地下水在岩土中有不同的赋存方式，不同形式的地下水对岩土水理性质的影响程度有所不同，而且影响程度又与岩土类型有关。
结合水是地下水在粘性土中的主要赋存形式，在砂土中含量甚微。结合水尤其是弱结合水与粘性土相互作用时显示出来的性质如可塑性、膨胀性、收缩性等归为粘性土的物理力学性质，因其受强力束缚，活动范围极为有限，对岩土的动态水理性质影响较小。
3、全面了解地下水引起的岩土工程危害
地下水引起的岩土工程危害，主要是由于地下水位升降变化和地下水动水压力作用两个方面的原因造成的。
地下水位变化可由天然因素或人为因素引起，但不管什么原因，当地下水位的变化达到一定程度时，都会对岩土工程造成危害，地下水位变化引起危害又可分为三种方式：
(1)水位上升引起的岩土工程危害。潜水位上升的原因是多种多样的，其主要受地质因素如含水层结构、总体岩性产状；水文气象因素如降雨量、气温等及人为因素如灌溉、施工等的影响，有时往往是几种因素的综合结果。
①土壤沼泽化、盐渍化，岩土及地下水对建筑物腐蚀性增强。
②斜坡、河岸等岩土产生滑移、崩塌等不良地质现象。
③一些具特殊性的岩土体结构破坏、强度降低、软化。
④引起粉细砂及粉土饱和液化、出现流砂、管涌等现象。
⑤地下洞室充水淹没，基础上浮、建筑物失稳。
(2)地下水位下降引起的岩土工程危害。地下水位的降低多是由于人为因素造成的，如集中大量抽取地下水、采矿活动中的矿床疏干以及上游筑坝、修建水库截夺下游地下水的补给等。地下水的过大下降，常常诱发地裂、地面沉降、地面塌陷等地质灾害以及地下水源枯竭、水质恶化等环境问题，对岩土体、建筑物的稳定性和人类自身的居住环境造成很大威胁。
(3)地下水频繁升降对岩土工程造成的危害。
地下水的升降变化能引起膨胀性岩土产生不均匀的胀缩变形，当地下水升降频繁时，不仅使岩土的膨胀收缩变形往复，而且会导致岩土的膨胀收缩幅度不断加大，进而形成地裂引起建筑物特别是轻型建筑物的破坏。
地下水在天然状态下动水压力作用比较微弱，一般不会造成什么危害，但在人为工程活动中由于改变了地下水天然动力平衡条件，在移动的动水压力作用下，往往会引起一些严重的岩土工程危害，如流砂、管涌、基坑突涌等。流砂、管涌、基坑突涌的形成条件和防治措施在有关的工程地质文献中已有较详细的论述，这里不再重复。
水文地质工作在建筑物持力层选择、基础设计、工程地质灾害防治等方面都起着重要的作用，随着工程勘察的发展，其必将受到越来越广泛的重视，切实做好水文地质工作将对勘察水平的提高起着极大的推动作用。
主要参考文献:
关键词：税收执法风险防范
一、税收执法风险的概念
所谓执法风险，就是具执法资格的国家公务人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责，侵犯、损害了国家和人民群众的利益，给国家或人民群众造成一定的物质或精神上的损失以及应履行而未履行职责，所应承担的责任。税收执法作为国家行政执法的一部分，承担着为国聚财，堵漏增收的重任。正是由于税务机关是国家财政收支的关键部门，已越来越成为国家纪检监察部门关注的对象。随着国家法律、法规的不断完善和健全，公民和法人的法律意识及自我保护意识也在不断增强，如果我们的税收执法人员不及时调整工作思路，转变执法观念，克服随意执法的老毛病，就随时存在着执法风险，小到经济损失，大到触犯刑律。
二、防范和化解税收执法风险的意义
防范和化解税收执法风险的意义就在于保障税收执法部门有一个安全的税收执法环境，起到稳定队伍，增强凝聚力，提高战斗力的目的，从而促进税收工作效率，更好地维护税法的尊严。防范和化解税收执法风险，保障税收执法安全的意义主要应有以下几个方面：
一是维护税收执法人员的切身利益。如果税收执法人员的执法安全得不到应有的保障，今天这个受到纪律处分，明天那个受到法律制裁，将严重影响税收执法队伍的稳定，不利于各项税收工作的开展。因此，防范和化解税收执法风险，保障税收执法安全是保护同志、稳定队伍的基础，是内树正气、外树形象的关键。
二是树立税收执法机关的良好形象。如果我们的税收执法人员能够时刻保持执法风险意识，做到正确执法，文明执法，同时做好税收服务，努力化解征纳矛盾，不仅能够降低执法风险，而且能够很好地树立自身以及整个税收执法队伍的形象。反之，如果执法方式简单，执法手段粗暴，就会造成征纳关系紧张，降低自身执法安全系数，增大执法风险，损害执法队伍的形象，使税收执法工作处于被动。因此，化解税收执法风险，保障税收执法安全也是树立税收执法机关良好形象的根本。
三是确保税收征管质量和税收收入。如果税收执法人员能够始终保持执法风险意识，就能确保政令畅通，使各项税收方针政策及规章制度得到很好地落实，提高执法人员的工作责任心，克服麻痹心理，确保尽职尽责，应收尽收。
三、税收执法风险的表现形式
一是执法不严被追究责任的风险。主要表现为不能严格依法治税，执法随意性大，疏于管理、、推诿扯皮、处罚不当、违法不究等行政不作为问题。如某税收管理员在日常税收管理中未深入实地进行税源巡查，工作蜻蜓点水、敷衍了事，从而造成多起纳税人采取假停业、假转非手段偷税的事件，被群众举报后受到行政处分。
二是执法水平低引发执法风险。主要表现为：一方面是部分执法人员素质不高，执法程序不清，使用税务文书及引用法律条文错误，职责履行不到位；另一方面是粗心麻痹，工作不细致。如纳税人的税款已缴纳而税收保全和强制执行措施却未及时解除而造成执法过错。又如某税务所在采取税收保全措施时，一名税务人员一时冲动拉下了动力电闸，使企业正常生产突然中断而造成经济损失，经行政诉讼败诉而被判行政赔偿。
三是执法腐败，被处罚。主要表现为一些干部依法行政的意识淡薄，不严于律己，执法不公等问题。如某税收管理员乱拿商户的商品被举报受到行政处分；又如某税收管理员超标准收取税务登记证工本费而被查处。
四是执法不文明引发执法风险。表现为执法方式简单、执法手段粗暴，诱使征纳双方矛盾激化，恶化执法环境等问题。如原项城市公安局驻国税局公安特派室干警李某在协助某税务所工作时，因酒后出警被检察机关查处。
四、税收执法风险的类型
就税收执法风险的类型而言，笔者认为，分为刑事责任风险和行政责任风险两个方面。
(1)刑事责任风险
所谓刑事责任风险，就是指执法人员的执法过错较为严重，应承担刑事责任的风险。对税收执法人员而言，可能承担刑事责任的执法行为主要有以下7个方面：
1、。是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违法处理公务，致使公共财产、国家和人民的利益遭受损失的行为。过去有“小小专管员，权力大无边”的说法，就是纳税人对部分税务干部越权执法行为的不满意看法。这种行为目前在极个别同志身上仍然存在。
2、。是指国家工作人员严重不负责任，不履行职责或不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。税务人员一般是指不征少征应征税款，不检查纳税的情况，遇有征税阻力不采取措施、不向上级报告等。这部分人往往因为缺乏一定的事业心和责任感，不求上进，饱食终日，无所用心，马虎行事。一时失足将造成千古恨。
3、索贿受贿。是指国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或非法收受他人财物，为他人谋利益的行为。受贿有大有小、有轻有重，利用职务之便，随意索取纳税人钱物，有的甚至要人一条香烟、一双皮鞋、一件饮料等，其结果就容易酿成大祸。这在一线执法人员中不敢说没有。
4、不移交刑事案件。是指行政执法人员徇私情、私利，伪造材料，隐瞒情况，弄虚作假，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交。应移交而未移交的涉税案件除了得到纳税人的好处不移交外，往往是因为纳税人认错态度较好，并且愿意接受处罚或说情求饶等因素，使部分法律意识淡薄税务人员认为，只要补税、罚款能顺利入库便万事大吉，容易放弃对这些犯罪行为予以严厉的法律制裁，以儆效尤。
5、帮助犯罪分子逃避处罚。是指有查禁犯罪活动职责的司法、公安、安全、海关、税务等国家机关的工作人员向犯罪分子通风报信、提供便利、帮助犯罪分子逃避处罚的行为。大量的涉税案件证实，如果没有税务人员的参与或出谋划策、，像虚开增值税专用发票、农副产品收购发票、废旧物资发票等行为又怎能轻易屡屡成功呢？其事实令人震惊，其教训无比惨痛。
6、、不征少征税款。是指税务人员为徇私情、私利，对纳税人依法应当缴纳的税款不征少征。
7、发售发票、抵扣税款、出口退税。是指税务人员违反法律法规的规定，在办理发售发票、抵扣税款、出口退税工作中。
以上这些错误的执法行为如果给国家和人民造成重大损失或情节严重的，就会被追究刑事责任，承担刑事责任风险。
(2)行政责任风险
所谓行政责任风险，就是指执法人员的执法过错较轻，尚未触及刑罚，但应受到系统内部党、政纪处分或经济处罚的风险。因此，行政责任风险主要包括党、政纪处分和经济处罚两种类型。
1、党、政纪处分。党纪处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、、5种形式。政纪处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6种形式。
党、政纪处分虽然不存在限制人身自由的风险，但却足于影响个人的政治前途及人生命运。如有一位税务干部，工作积极认真、工作业绩也很突出，就在上级考虑拟对他进行提拔重用的时候，该同志却不慎遗失了一份空白完税证而受到警告处分，同时上级也取消了拟对他认命的决定。
2、经济处罚
经济处罚很简单，就是让出现执法过错的人员遭受一定的经济损失作为惩罚来刺激人员的工作责任心。近年来，国税部门通过大量的工作实践并依靠计算机信息技术的飞速发展，摸索出了一套行之有效的“机制管人”措施。《全员岗位责任目标考核》和《税收执法责任制》就是这套机制的核心内容。它通过对每一位人员及每一个岗位的合理划分，明确了详细的工作职责和工作标准，对照每一项工作职责和工作标准对工作任务的影响程度，设定相应的分值及款项。对应尽而未尽到的职责和未完成工作目标的人员给予相应的扣分扣款。
由此可以看出，行政责任风险主要为政治风险和经济风险。
五、执法风险产生的根源
一是政策因素引起的执法风险。政策性风险主要表现在规范性文件的制定上。各级单位为了更好地落实好上级文件精神，往往都会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。这些办法和规定虽然对提高税收征管质量和税务人员的工作积极性起到一定的作用，但却忽视了对本系统人员的法律保护，一旦出了问题，也为司法机关追究税务人员的责任提供了依据。如目前大力推行的纳税评估方式，既没有明确的法律定位，又缺乏规范的操作规程，就是国家税务总局临时制定的《纳税评估管理办法》，其操作性也不是很强。各基层单位在实际操作中方式各不相同，管理不像管理，稽查不像稽查，隐患较大。像纳税评估税款的定性及入库问题，在当前使用的“综合征管软件V2.0”中就没有这一模块，如果按“查补税款”入库，就变成了稽查模式；如果按一般申报入库，又变成了征管模式。有些税务机关为了取得纳税人的配合，向纳税人宣传纳税评估是税务机关开展的一项优化服务措施，在纳税评估中发现的偷税行为也不转交稽查处理。又如税务机关为了方便管理制定了各种纳税管理办法，像《停歇业管理办法》、《转非、注销管理办法》等，这些在法律上应视同税务机关向纳税人发出的约束双方的要约式行为，在实际执行中，税务机关往往根据自身需要而随意朝令夕改，已经形成了事实上的毁约。这些问题如果得不到及时的解决，一旦被司法机关抓住把柄，就会带来严重的执法风险。
二是内部因素引起的执法风险。一是税收执法人员业务不熟，违反执法程序引起的执法风险。部分税务执法人员不思进取，得到且过，不深入学习和钻研税收业务，不懂装懂，凭感觉、凭经验、凭关系执法而造成执法错误。二是税收执法人员对税法及相关法律的理解有偏差，执法质量不高。如制作税务执法文书不严谨、不规范，使用文书或引用法律条文错误，执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等，给行政相对人或司法机关追究留以口实。三是执法人员随意执法留下风险隐患。如在进行纳税检查或送达税务文书时，因熟人熟脸而不出示税务检查证明或一人前往等。四是因惰性引起的不作为而产生的风险。如漏征漏管户的管理跟不上。五是税务人员、、带来的风险。如不征或少征税款，徇私出售发票，虚假抵扣税款、出口退税，得了好处不移送达到刑事标准的稽查案件等。
三是外部环境导致的执法风险。这方面主要是来自地方政府对税收工作的干涉。在当前各地都在努力发展经济的大环境下，部分基层地方政府把依法治税同发展地方经济对立起来。为了招商引资，搞活地方经济，私自出台各种税收优惠政策，干预税收执法，然而出现问题以后还要税务机关承担责任。另外，税收立法与我国法律体系之间仍存在不协调，使税法与其他法律法规的衔接不通畅，造成相关部门协税护税意识不强，影响了税法的实施效力，容易形成执法风险。还有，随着法律的逐步普及，公民、法人依法维权和自我保护意识不断增强，使税收执法风险的变数更大。因此，国税部门在征管理念、执法体制、征管方式等方面的标准和要求仍需不断改进和完善。
六、税收执法风险的防范与化解
研究执法风险的目的就是为了防范与化解执法风险，从而有效保护执法人员的执法安全，全面提高执法效率。要防范和化解税收执法风险，就必须围绕着建立平安国税、和谐国税、阳光国税、效能国税而展开，主要应从以下几个方面入手：
(一)思想上高度重视，提高防范意识
各级税务机关都要把防范执法风险、构建平安国税切实作为一项重要工作来抓，努力为基层执法人员创造一个良好的执法环境，确保国税人员的执法安全性。
(二)要摒弃“权治”思想，克服“人治”意识，强化“法治”观念
税务机关要强化对税务人员的“法治”教育和“执法风险”的警示教育，不断强化税收执法人员的“法治”观念，提高依法行政意识，自觉地学法、遵法、守法，让“法”深入人心，克服执法上的侥幸和麻痹心理。
(三)要规范执法行为，提高执法质量
一是要求税务机关在法律、法规的框架内针对本系统的每一个岗位制定出相应的工作职责和工作标准及追究实施办法，做到有章可循，理顺执法规程。二是要求税务人员在行政执法的过程中自觉依法行事，努力克服执法随意性，尽力避免违法、违规行为的发生。从而提高执法质量，规避执法风险。
(四)要完善风险控制机制，增强自我保护意识
一是税务机关在制定规范性文件的时候要注意文件的合法性，避免与相关法律、法规发生冲突而引起的风险。二是税务机关在制定内部规章制度的时候，不能拍脑瓜、想当然，而要经过认真的研究、充分的论证，切实注意对税务干部的法律保护。三是税务人员要尽力做好本职工作，避免因自身工作失误而引起的风险。四是税务人员要严格遵守各项法律、法规，避免因违法行政而引起的风险。
(五)要加强业务培训，提高执法人员素质
要化解税收执法风险，税收执法人员就必须具备一定的，能够正确开展税收执法活动的综合素质。这些素质包括正确的思想观念，端正的工作态度，必要的法律知识，熟练的业务技能和计算机操作技术以及协调能力等。因此，税务机关应统筹兼顾，有的放矢，有针对性的加强税务人员的政治教育和业务技能培训，尽可能地提高税务人员的综合素质。
(六)要强化税法宣传，做好行政协调，力求社会广泛支持，努力构筑税务部门与社会各界及广大纳税人的和谐关系
在税收执法活动中，如果能做到让纳税人或相关人员理解、支持、配合税收工作，那么就会减少或降低执法风险，提高工作效率，完成税收任务。要做到以上工作，税法宣传是必不可少的。多年来，税务部门在进行税法宣传时比较注重纵向宣传，即对纳税人的宣传，忽视了对政府及其职能部门的橫向宣传。在实际执法过程中，有些工作如果得不到相关部门的配合和支持，得不到有关人员的理解，就很容易使工作陷入被动或僵局，这不仅不利于税收执法工作的开展，而且会提高执法风险系数。因此，在强练内功的同时，做好税法宣传，协调各方面的关系，争取社会各界对税收工作的理解和支持，努力构建平安国税，创建和谐国税，才能有效保障税收执法和税务干部的安全。
参考文献：
1，中华人民共和国《税法》
2，中华人民共和国《税收征收管理法》
有鉴于此，在当前这样一个经济转型，市场经济逐步完善的过渡时期，建立物业税制应当统筹规划，分步实施。
物业税建设涉及面广，要解决的问题既多又杂。它对房地产市场的健康、稳定持续发展，甚至对当前和今后一个时期我国宏观经济健康稳定发展都会产生重要影响；物业税制建设对财政收入和税制格局的变化，对地方税体系的建立和完善，对居民收入分配的调节，缩小贫富差距，对促进房地产的有效合理使用，对建立资源节约型、环境友好型社会都将产生较大而深远的影响。物业税制建设不仅要研究解决税权、税负、税费合并问题，还要研究解决征税范围（包括纳税人和征税对象）、计税依据、税率、减免税等税制问题，同时要研究解决物业税征收管理方法及配套措施，以确保物业税各项政策得到正确贯彻执行，不断提高物业税征收率问题。
物业税制规划和建设应当首先贯彻党的十六届三中全会决议提出的“简税制、宽税基、低税率、严征管”、“稳步推进税收改革”的原则；其次要贯彻“税制统一、税权下放、调节收入、节约资源、便于征管”原则。物业税制建设的目标应当是：将物业税制建设成国家税制体系中的重要税种，地方税体系中的主要税种，省以下地方政府财政收入的主要来源（超过50％），能发挥聚财和调节分配的税收职能作用，促进房地产市场持续健康稳定发展，提高房地产有效管理利用水平，节约资源，保护环境，既能与国际财产税制相衔接，又符合中国国情的税制。
物业税制建设的方法应当是研究规划，制定方案，进行试点，改进完善，全面施行。研究规划，就是要动员和组织财税理论界、财税部门、政府土地房屋管理部门和社会上关心物业税制建设的人员对物业税制建设中的问题从理论上、实践上进行研究，先做出总体规划，在此基础上对各个阶段要解决的专题问题进行专门研究。提出几套方案；制定方案，就是综合备方案的优劣制定一套比较可行的方案；进行试点，就是将上述方案选择部分地方进行试点，对试点方案进行检验；改进完善，就是根据试点的情况对试点方案进行修改、完善；全面施行，就是将通过试点修改和完善的方案在全国推广施行。推广试行也可先大城市及郊县，后中小城市及郊县、乡镇、工矿区，再到其他县、镇及农村。
物业税制建设的步骤应在统筹规划的基础上，综合考虑改革的轻重缓急、难易程度、国家宏观调控要求，社会各界及房地产拥有者和使用者对房地产税制改革的接受程度等各方因素，科学安排改革的步骤：
在税费的合并方面，目前，房地产涉及的税种有交易环节的营业税、城建税、印花税、契税、土地增值税；收益环节的企业所得税、个人所得税；保有期间的城市房地产税、房产税、城镇土地使用税。在收费上有税务部门征收的教育费附加以及规划，国土、建设部门征收的有关费用。物业税制建设在税费合并方面可以分四步走：
第一步，合并房地产保有期间的税种，将内外税种合并，房屋和土地税种合并，即把城市房地产税、房产税、城镇土地使用税合并建立新的物业税。
第二步，在第一步建设到位并正常运行一段时间后，将房地产交易环节的部分税种并入物业税，即将契税、土地增值税、印花税并入物业税，增加物业税收入规模，提高物业税收入在地方财政收入中的比重。
第三步，在第二步改革到位并正常运行一段时间后，将国家对房地产交易等行政事业性收费并入物业税（包括教育费附加），进一步扩大物业税收入规模，使物业税成为地方政府财政收入的主要来源。
第四步，停征房地产交易环节的营业税、城建税，或降低房地产交易环节的营业税、城建税税负，适当提高物业税税率，鼓励房地产流通，促进房地产市场发展，提高房地产利用率，减少空置房屋，节约土地资源。通过税费合并，达到整合税种、规范税制、稳定收入的要求，使物业税成为地方税体系中的主要税种。对物业经营所得征收的所得税是否并入物业税应当慎重研究，笔者意见是不拟将所得税并入物业税。因为，所得税是对物业经营所得的征税，有所得则征，没有所得不征，所得多多征，所得少少征，以物业税取代所得税，不利于发挥所得税的职能作用，不利于多环节调节收入分配、公平税负。物业保有期只有对外经营才有所得，如果把物业经营所得征税并入物业税，那么，对物业经营收入征收的营业税、城建税等是不是也应并入物业税，这样就混淆了物业保有和经营不同税收的性质作用，是不可取的。
在扩大征税范围方面。这里说的物业税征税范围包括物业税纳税人的范围和物业税征税对象的范围，以及物业所在区域的范围。现行房地产有关税种纳税人范围，是指在城市、县城、建制镇和工矿区拥有房地产的单位和个人。对行政事业单位房产和居民自行居住用房产免征房产税。物业税的征税对象范围主要是指征税区域范围内的土地和房产。物业税的地域范围是城市、县城、建制镇和工矿区。物业税制要发挥其聚集财政收入和调节分配的职能，就必须在现行房地产税制基础上扩大征税范围，增加征税覆盖面，以达到宽税基的要求。在物业税制建设过程中，应当考虑实际情况，逐步扩大征税范围。扩大征税范围也可考虑分三步进行：
第一步，取消现行房地产税对事业单位拥有的房地产和居民个人拥有的别墅等少数高档住房的免税优惠，征收物业税。从税收上配合国家宏观调控，控制建造别墅等高档住宅，提高高档住宅保有期的成本，节约土地资源，调节部分收入。
第二步，在第一步成功实施的基础上研究扩大对居民拥有普通住宅的征税问题，进一步缩小减免税范围，按照低税负的原则确立居民普通住宅的税负，同时使物业税收入规模得到扩大。这一步改革，要慎重处理好改革、发展、稳定的关系，要在大多数居民有负担能力、能承受、能理解的前提下进行，不能操之过急，不能因改革影响稳定，影响房地产市场发展。
第三步，实行由城市到农村的改革。把物业税征税区域从城市扩大到农村，这是由于一方面随着城市化进程的加快，城市在向农村延伸、扩展，卫星城镇在增多。另一方面，随着人们生活水平的提高更加注意健康和环保，农村的度假村、别墅和其它商品房将迅速发展，如对农村房地产不征税，将不利于节约土地资源和环境保护，不利于农村公共设施的建设，不利于统筹城乡协调发展，不利于社会主义新农村建设。
物业税征税范围在由城市向农村扩大的过程中，要稳步进行。农村、农民、农业问题不仅仅是经济问题，更是重大的政治问题，物业税范围扩大到对农村房产和土地征收，要坚持不能增加绝大多数农民的负担，不能增加农民种植业、养殖业成本，不能影响社会主义新农村建设的原则。因此，物业税征税范围扩大到农村，也应分为三步进行：
第一步，把物业税征税范围首先扩大到大城市郊区。因为这些大城市郊区房地产已发展到了相当的规模，房地产市场较为活跃，房地产价格到了一定的水平，郊区农民较为富裕，有一定的负担能力，加之宏观上要求对这些城市房地产市场进行调节，这些城市也是当前房地产宏观调节的重点。
第二步，将物业税改革由大城市郊区扩大推广到中小城市郊区和旅游风景区及周边地区，通过这一步改革扩大物业税规模，增强中小城市的财力，促进中小城市公共设施的建设。
第三步，由地方政府根据区域内房地产发展规模和房地产市场发展情况，综合考虑调节收入、节约土地资源等多种因素，确定物业税进一步扩大的区域。在这一步要慎重研究对农村哪些土地和房屋应当征税，对农村房地产征收物业税要与各地农村房地产的发展规模和市场发展相适应，要综合考虑农村、农民、农业问题，要有利于农村农业发展，合理界定农民拥有房屋征税范围。
在改进和完善计税依据方面。计税依据有多种选择，包括房地产建造原价、净值、租金、评估价或房屋土地的面积等。评估价一般又包括市场交易平估价、重置成本评估价、市场收益评估价等，我国房产税和城市房地产税计税依据为房屋建造原价，对用于出租的房屋以租金收入为计税依据，土地使用税的计税依据为土地使用面积。将现行房产税、城市房地产税、城镇土地使用税合并建立新的物业税后：
第一步，不论房地产是否出租还是自用，均以房地产原价为计税依据，对土地也不再另按面积征税。这样做继承了现行房产税对自用房产的征税办法，尽管不尽合理，但简便易行，征收成本较低。
第二步，要有计划、有步骤积极研究探索按评估价征税问题：
一是要总结当前模拟评税试点经验，不断完善模拟评税办法；
二是要学习借鉴国际上一些好的做法，根据各地不同情况和房地产不同类别，确定房地产价格的评估程序、方法和标准；
三是明确评税主体及评税主体在确定房地产评估值中的地位、法律效力及相关职责。房地产价值评估是一个专业性、技术性非常强的工作。
目前世界各国和地区在征收房地产税时，对房地产价值的评估主要有两种做法：
一是由税务部门直接评估并按自行评估的房地产价值征收房地产税，如美国、香港等。
二是由国土房产管理部门或由其委托中介机构——房地产专业评估机构进行评估，由土地房屋管理部门审核确定房地产评估价值，税务部门不从事房地产价值评估工作，直接依据土地房屋管理部门审核确认的房地产评估价值征税，如澳大利亚、新西兰等。
从我国现行体制来看，拟采用第二种做法来确定评估主体。这是因为，税务部门直接进行房地产价值评估需要成立专门机构，招聘房地产评估和信息技术专业人才，还要直接收集房地产市场信息，据了解，香港对房地产物业征收的差饷税由差饷署征收管理。差饷署直接隶属于财政司，是与香港税务局平行的独立单位，现有人员900多人，高峰时达到1300多人，而香港税务局也只有2000多人。我们在现行情况下要成立专门的机构管理房地产税，或在地税部门成立专门机构进行房地产价值评估难以做到，而地税部门就现有人员数量和素质都不能胜任房地产价值评估工作。因此，由国土房管部门或由其委托房地产评估专业机构评估房地产价值，然后由政府土地房管部门审查确认房地产评估价，税务部门依据这个评估价征收物业税，比较符合精简行政机构和人员的要求，使评估工作市场化、社会化，这种方法不惜为一种较好的方法。
房地产价值评估机制等有关问题解决之后，我们就可以进行物业税计税依据改革的第三步，即在条件具备的地方，按房地产评估价值征收物业税，使税收的增减与房地产价值的升降成正比，房地产税制更加公平、合理。
税务行政执法的依据是税收法律，税收法律不是一部单独的法律，而是法律体系。这个法律体系也不仅仅是带有“税”字的法律构成，而且还包括其他一些不带“税”字的法律。税务行政执法如果离开其他相关法律来理解带“税”字的法律，那是很难贯彻到位的。例如，某税务机关于2005年11月11日对某纳税人采取了税收保全措施，纳税人于11月12日上午9时缴清了税款滞纳金，税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施。如果按照旧《税收征管法实施细则》的规定应当是在24小时立即解除税收保全措施，那么该税务机关解除税收保全措施则超出了规定的时间界限。现行《税收征管法实施细则》规定将税务机关立即解除税收保全措施的时限由24小时改为一日，那该税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施是否属于立即解除了保全措施呢？关键就在于如何理解“一日”的规定。《民法通则》第一百五十四条规定：“民法所称的期间按照公历年、月、日、小时计算”。“规定按照小时计算期间的，从规定时开始计算。规定按照日、月、年计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算”。“期间的最后一天的截止时间为二十四点。有业务时间的，到停止业务活动的时间截止。”参照《民法通则》的有关规定，上述税务机关是属于立即解除税收保全措施的。
二、参照司法实践判断税务行政执法活动的正确性
例如，《税收征管法》第六十三条规定：“……税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报，……”。什么是税务机关通知申报？过去税务实践工作中有三种看法：一是在纳税人不申报的情况下税务机关必须书面通知其申报；二是税收征管法本身就规定了纳税人只要是发生纳税义务就应当向税务机关申报纳税，也就是说税收征管法的出台就是通知了；三是认为在办理税务登记时，税务机关同时要办理税种登记，告诉纳税人应该缴哪些税，如何缴税等等，这个过程就是一种通知。那么究竟上述哪个观点是正确的呢？目前有关税收法律法规对此并无具体规定，但最高人民法院在2002年11月出台了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释第二条对上述问题做了具体解释：“税务机关通知申报”分三种情况：一是纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的即为税务机关通知申报；二是依法不需要办理税务登记的纳税人，必须经税务机关依法书面通知其申报；三是尚未依法办理税务登记、扣缴税款登记的纳税人、扣缴义务人，也必须经税务机关依法书面通知其申报的。该司法解释是对刑法二百零一条偷税罪的解释，明显不能作为税务行政执法的法律依据。而税收法律、法规对上述问题又没有做具体规定，那么在税务实践工作中应该参照《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来理解上述问题。司法解释实际上就是对司法实践标准的统一，司法解释一旦出台，下级人民法院应当按照执行。也就是说，司法机关就是按照上述司法解释理解上述两个问题的，这就是司法实践。所以税务机关在实际工作中根据上述司法实践来判断什么是税务机关通知申报，在司法实践中是站得住脚的。
在税收检查执法过程中，除了要多掌握相关书面的法律知识，多看税收方面的案例之外，还应该多看民事、刑事方面的案例。通过这些案例可以把握法官、检察官对相关问题是如何理解的。另外，在税收执法过程中税务机关还应当多与法官、检察官沟通。因为法官、检察官对税收政策和会计制度并不如税务人员熟悉，税务机关应当多向法官、检察官多介绍税收法律法规和会计法律法规的规定，使其对涉税案件的理解更准确。
三、对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握
税收法律体系明确了征纳双方在税收分配活动中的权利和义务，但有些权利和义务明确得不是很具体，那么在这种情况下应当如何把握征纳双方在税收分配活动中的权利和义务又成了一个重要问题。解决这个问题的原则应当是：对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握。例如，《税收征管法》第三十八条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”从字面理解，“扶养”是指同辈之间的一种帮助关系，而不包含老人和儿童。对老人应当是用赡养，对儿童应该是用抚养。最高人民法院关于合同法的司法解释第十二条也是这么理解的。那么能据此说明上述《税收征管法》的规定就不包含老人和儿童了吗？很明显是不能这么理解的。再有，什么是家属？《税收征管法实施细则》第六十条对此做了含糊的解释：税收征管法第三十八条、第四十条、第四十二条所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。根据这个规定好象是不共同居住的配偶就不是纳税人的家属了？那么对“个人及其所扶养家属”应如何理解呢？正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件的其他人，三个条件是：一是与纳税人共同居住生活；二是无生活来源；三是由纳税人扶养。只要是符合这三个条件的，不管与纳税人是什么关系都应当是纳税人的家属。
四、合理理解税务行政执法依据
法律条文是死的，如何在税收执法过程中运用法律条文这就需要依靠税务行政执法人员根据不同的事实合理理解运用了。那么税务行政执法人员对税收法律条文的理解是否正确就直接关系到征收权力的落实和纳税人利益的保护。
例如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。这个规定的宗旨是为了保全税款不至流失，即为一种税收保全措施，也就是赋予税务机关在特定条件下的提前征收权力。提前征收毕竟是对纳税人权益的合法侵犯，但如果错误地运用了这个权力则是对纳税人权益的非法侵犯了。提前征收的前提是：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为。那么什么是“有根据”认为呢？一种说法是有一定线索，另一种说法是有证据。根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么，那是将来可能会发生的事，也就是说根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么这只能是一种可能，或者说有迹象，但并不一定就会发生，那就更不是行为了。因为行为是正在发生或者过去已经发生过的，将来可能会发生的那是迹象。《税收征管法》第三十八条明确的前提条件是有逃避纳税义务行为，所以，“有根据”就不能理解为是有线索就可以了，而应当理解为有一定的证据，但也不能理解为要有充分的证据，因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间，而提前征收的目的就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。
五、正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件
人无完人，都难免犯这样那样的错误。法律、法规、规章和各种规范性文件也都是由人制定出来的，所以也难免存在一些问题，有些可能是出于某种目的有意识地出台的错误的文件，例如有些地方政府违反法律法规出台的擅自减免税的规定等。所以税务执法人员在执法过程中应当正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件，对那些已经出台的税收方面的各种文件应当认真研究其合法性，以避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。
那么如果税务执法人员发现有关规定是错误的该怎么办呢？对此，《税收征管法实施细则》和《公务员法》已做了明确规定。《税收征管法实施细则》第三条第一款规定：任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。《公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
六、细节决定成败
细节并不一定就决定成败，但成败关键就在于细节。目前，在税务行政执法人员思想中有这么一种普遍的想法，就是：我就这么做了也没有出现什么问题啊。对的，纳税人不告的确是没有问题，但纳税人把税务机关告上法庭后那些细节就成了决定税务行政诉讼胜败的关键了。在税务行政执法过程恰恰又有很多方面的细节，如果对这些细节稍不注意就又可能导致税务行政决定的失效，导致税务行政复议或者税务行政诉讼案件的发生。如某税务稽查局所作出的《税务处理决定书》中有个数据与事实不符，打印校对时也没有发现，依法送达纳税人后，纳税人发现了这个问题，把税务机关告上了法庭，最后法庭判决该处理决定与事实严重不符，作出撤消该处理决定的判决。再如，某税务所对纳税人作出了税务行政处罚决定并依法送达后，纳税人在三个月内既不履行，也不申请税务行政复议，也不向法院，税务所根据《税收征管法》第八十八条第三款的规定对纳税人采取强制执行措施，在《税收强制执行决定书》上是加盖该税务所还是该税务所所属的县级税务机关的公章呢？对此很多税务执法人员认同应该加盖县级税务机关的公章，因为税务行政处罚强制执行都应该经县以上税务局批准。如果在《税收强制执行决定书》上加盖的是县以上税务局的印章，则说明这次税收强制执行的执法主体即是该税务局。而《税收征管法》第八十八条第三款规定：“……，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，……”。可见，强制执行的主体应当是“作出处罚决定的税务机关”，也就是说，谁作出的处罚决定应当由谁实施强制执行措施，而上述税务行政处罚是由税务所作出的，所以对税务所作出的税务行政处罚决定强制执行的主体也应当是该税务所。
七、执法程序要合法
作为税务行政执法的法律依据的税收法律体系既包括实体法也包括程序法。税收实体法主要是指各税种的法律法规，税收程序法主要是《税收征管法》和《税收征管法实施细则》。《税收征管法》和《税收征管法实施细则》对税款征收、税务管理和税务检查的程序做了具体规定，在税务行政执法应当严格按照《税收征管法》和《税收征管法实施细则》规定的程序进行。在税务行政执法过程中，不管税收实体法运用得如何正确，只要是执法程序上发生错误都会导致税务行政诉讼的败诉。以往的事实证明，很多税务行政诉讼案件的败诉败就败在执法程序违法方面。
八、行必有法
过去大家都很注意：有法必依，执法必严，违法必究。那么在税务行政执法中还应当注意“行必有法”，也就是说每一项税务行政执法活动都应当找到法律依据。没有法律依据的税务行政行为都是越权行政，税务机关不得为之。因为税务行政权力是属于公权力，而公权力的特点即是法无明确规定不得为之。所以衡量某一税务行政执法活动是否有法律效力关键就看其是否有法律依据。
除以上八个方面以外，在税务行政执法中还应尽量规避可能出现的风险，如税务行政诉讼风险、执法工作难度风险和执法成本风险等。
一、发展中国家税制改革总体比较
(一)发展中国家税制改革的共性
1．税制改革的背景。
由于70年代过于强调税制促进经济发展与实现社会纵向公平的功能，税制设计复杂化，税率档次多且优惠与减免繁杂，不仅扭曲了人们的消费、储蓄与投资决策，而且没有达到公平目标。因为税收优惠多为富人享受。同时因税收征管相对落后，偷逃税现象严重；为调节收入分配设置的高档税率几乎无人适用，富人的实际税负有时比穷人还要低。另外，高税率与窄税基并存，使得税收收入低下，一般发展中国家税收收入只占GDP的15％－20％，仅为发达国家的50％一60％。同时，税制结构不尽如人意，表现为税源单一，过分依赖某些税种。发展中国家间接税占财政收入的64％，相当于GDP的20％(发达国家的这一比例为60％和10％)。间接税中，关税又占绝大部分。直接税过度依赖公司所得税，少量的个人所得税大部分依靠对公共部门与外国公司的雇员征收。税收收入的低水平和对某种税的极度依赖，易造成财政收入不稳定和对经济的调控能力差等问题。随着城市化的发展，经济交易日益复杂，对公共设施与公共管理的需求也在质与量上提出了更高要求，财政支出规模需要相应扩张，从而具有增加税收和税制改革的内在压力。而70年代开始，大部分发展中国家经济都有所改善，拉美与东亚更是取得了骄人成绩。经济的发展，市场交易量扩大、经济行为趋于规范化，收入水平增加，为税制改革创造了条件。
2．税制改革的目标和趋势。
关于发展中国家的税制改革，有关国际组织提出了许多建议和原则。例如国际货币基金组织的建议有：倾向于水平平等，提高税收的效率性，扩大税基，消除税收刺激，使通货膨胀对税制的影响中性化；尽可能减少税率档次，当收入难以界定和衡量时采用预提税和一次总付税办法，个人扣除不超过人均收入水平；用国内税收代替关税，增值税实行单一税率和广税基，引进各种消费税等。世界银行向发展中国家推荐的税制改革标准是：从生产税转向消费税，例如引进增值税和消费税；扩大所得税税基，降低扣除额和税率的档次；建立简化而又合理的利润税，即税率数目少和中性；避免对股息的双重征税，因此利息和股息收入不缴纳个人所得税；在处理所得税和利润税时考虑通货膨胀的影响；降低关税；改善税务管理等。从总体上说，发展中国家的税制改革基本上遵循了这些建议和指导思想。
发展中国家的税制改革以“拓宽税基、降低税率、简化税制”为主要内容，力求达到减少扭曲、保证横向公平的目标。强调税收的中性，主张减少税收对资源配置过多的干预，税收激励措施的运用限制在尽可能小的范围内；在社会公平方面，更注重横向公平，一种“大致公平”取代了过去以高质量管理为前提的绝对的纵向与横向公平。由于统一税政、实现横向公平能被人们客观感受与接受，而纵向公平更多取决于人们的主观评价，因此税制改革阻力相对较小。
3．税制改革的内容。
改革集中在直接税、间接税改革与加强管理3个方面。
在直接税上，通过规范与取消各种减免与优惠、将一些额外福利纳入税基等办法拓宽税基，逐步应用预提税与推定税来减少税源流失。同时，降低税率，简化结构，并努力实现公司所得税与个人所得税最高边际税率的一致。如印度1994－1995年将原公有企业税率45％和非公有企业税率50％统一为40％。另外，重视财产税。例如玻利维亚1986年税制改革不但推定征收业主所得税，还于1987年开征赠与税，征收对象包括个人财产、不动产、股份、资本份额和登记权利，有1％、10％和20％3种税率。
在间接税上，重点是一方面引进增值税，另一方面降低关税税率，以促进经济自由化和提高企业的国际竞争力。例如印度1991－1995年多次降低关税税率。
在税收管理上，包括通货膨胀指数化，计算机化的申报与管理，对于征收部门给予必要的机动权力与适当的激励，以减少征税成本及行败，严厉惩罚各种偷逃税行为等。
(二)发展中国家税制改革的差异
1．税制改革的直接动因不同。
有的国家由于外部经济条件变化引起了国内经济主要是财政状况恶化，在巨大压力面前被迫进行改革，如阿根廷、玻利维亚、土耳其、马拉维等。其中，坡利维亚是在世界经济衰退、国内农业遭到恶劣气候破坏、财政收入仅占GDP的3％、通货膨胀率为12000％的情形下，开始1986年税制改革的。而阿根廷1989年改革的经济背景是通货膨胀失去控制、经济生活实际上美元化、社会公众对政府经济政策失去信任。
有的国家则是将税制改革作为经济调整的一种有力手段加以运用的。如印尼是在政局稳定、财政收支平衡甚至有结余的情况下，为改变过度依赖石油收入、改进不合理的税制结构而改革税制的。韩国则是从长远考虑，为适应经济发展战略调整而对税制进行改革的。
2．改革的过程和步骤不同。
如在建立增值税方面，墨西哥实行增值税是全面铺开，一步到位，对所有商品与劳务一律征收。而印度则采取了分步走策略，早在80年代末期，就对部分商品实施有限度的增值税(MODVAT)，但直到1992年后才逐步将覆盖范围向零售与劳务领域延伸。又如对利息收入，不同国家有不同处理方式，马拉维与牙买加，对名义利息收入全额课征，哥伦比亚与墨西哥只对实际利息征收，摩洛哥、土耳其以低利率、预扣税方式征收。
3．改革的效应不同。
无论是从宏观税负的高低、税率结构的变化，还是税制改革对经济发展的作用看，发展中国家的税制改革效应都各不相同。
二、拉美地区税制改革的基本特征
拉美国家在70年代末至80年代初，围绕税制结构合理化和税收管理现代化，陆续进行了大规模的财税体制改革。
(一)税种结构的合理化
1．全面推行增值税。
拉美各国在推行增值税过程中，合并以往过多的流转税种，相应取消各种形式的销售税，仅对某些特殊商品实行特别消费税。如在1977－1980年，墨西哥用增值税取代商业税，取消了32种联邦消费税和500多税地方税。
(1)增值税尽可能覆盖所有商品生产、销售和劳务活动。例如，智利和墨西哥等国，在由传统的销售税转为增值税过程中，实行了全面征收原则。无论什么行业，只要从事商品生产、销售和提供劳务，就要缴纳增值税。智利1975年正式实施增值税时，仅仅对农业、矿业、基本食品暂不实行增值税，1977年开始对所有商品的生产和销售都实行增值税制度。在劳务方面，拉美各国除教育、一部分卫生等部门外，绝大部分劳务都实行了增值税。墨西哥也从一开始就无例外地对商品生产、销售和提供的劳务全部实行增值税。玻利维亚1986年规定初级生产、几乎所有服务、个人财产定期出售、个人财产与不动产租赁以及进口的增值部分，都要缴纳增值税。
(2)实行单一增值税税率。增值税税率的设计是一个政策性和技术性很强的问题，特别是在以前实行销售税税种较多、税率高低不一的情况下、确定增值税税率往往要经历由不规范到规范的过程。智利在推行增值税前，销售税税种比较简单，其生产和销售环节的税率分别为17．5％和4％。增值税出台时，确定的增值税税率为20％。增值税税率之所以定得高，有利于增加财政收入、抑制消费和控制通货膨胀。墨西哥实行增值税时税率设置比智利复杂，因为其原实行的销售税税种较多，税率很难统一。增值税在出台之始共设置了4档税率：对出口和未经加工的初级产品实行零税率；对粮食、医药等少数商品实行6％的低税率；对大多数商品的生产和销售及提供的劳务实行15％的标准税率；对一些特殊商品实行20％的高税率。由于多档次的税率导致征管问题，1992年合并了增值税税率档次，对所有商品和劳务实行10％的单一税率，使之得到规范。
(3)对小额纳税人简化管理。在实施增值税中最棘手的是向小额纳税人征收增值税。在这方面，不同国家按简化管理原则，分别采取了不同办法。其中，在墨西哥，凡是年销售收入不超过年最低工资7倍或者资产不超过年最低工资15倍的纳税人，可自行决定是否在销售商品或提供劳务时向购买者收取增值税。收取增值税者必须向税务机构申报，否则就不必申报。智利注重使每个纳税人进入增值税体系，为此采取了几种办法简化管理：一是将小额纳税人作为一般纳税人管理。只要其对增值税的申报和计算方法比较熟悉，可自愿作为一般纳税人。二是按销售额将小额纳税人分成若干等级：月平均销售额不超过20个纳税单位的为小额纳税人，但须到税务机关专门登记；不登记则作为一般纳税人对待。根据小额纳税人月销售情况，将其分为5个纳税等级，每个等级从低到高算出不同的销售税额，即可确定出小额纳税人应纳税额。三是对一些不易监管的小额纳税人，如零售商贩、小型粮食生产者等，由与其购销活动直接关联的企业代扣代缴，税率可适当优惠。
2．所得税改革。
(1)在扩大税基、规范税率的基础上建立统一的企业所得税。1989年，墨西哥重构了企业所得税制，主要原则是：扩大税基，降低税率，减轻企业税负。对税前列支和减免税政策进行调整，重新规定税前列支范围和标准，从严控制税收优惠政策。同时，针对改革前许多企业为偷税而有意造成假亏损或转移资金等情况，对企业开征资产税作为所得税的补充。资产税的税基是企业实际资产价值，税率为2％。当企业因亏损而无所得税缴纳时，则缴纳资产税；当有盈利要缴纳所得税时，可抵掉以前缴纳的资产税。另外，为防止外资企业利用转移价格获取暴利，还对外资企业购货发票建立了严格审查制度。在降低税率方面，1989年企业所得税税率为40％，1991和1994年分别减至35％和34％。
(2)实行适应性强、调节面广的个人所得税。一般对工薪收入者和自由职业者实行不同办法。智利对工薪收入者由雇主在支付工资时扣缴，税率为5％－45％；同时每年将所有收入申报一次，缴纳工资所得之外的其他各种收入的所得税。自由职业者每月按收入的10％预缴，全年按5％－45％的税率估算，多退少补。在智利居住的外国人取得劳务收入后，如将收入汇出须再缴20％的附加费。外国人取得的投资分红收入若要汇出，则需缴35％的附加费。这主要是为鼓励外商再投资，防止资本外流。90年代以来，巴西在联邦征收个人所得税的基础上，由州政府在1％－5％的幅度内加征地方个人所得税。同时降低税率，最高税率由45％降为25％；并减少个人所得税税率档次，超额累进税率由9级简化为3级；扩大税基，取消税前各种扣除项目和优惠措施；按指数化的货币单位划分课税收入级距；逐月按工资报酬预征个人所得税。
3．税收管理权限的改革。
在税制改革的同时，对管理权限也进行了调整，各国实行的措施包括集中税权和统一税收。例如，墨西哥国家法律规定，州政府可以征税，但经联邦和州政府协商谈判，后者放弃了流转税等主要税种的征税权，联邦事实上成为税收高度集权的政府。同时，对以前独立征管的关税体制也进行了改革，将其纳入全国财政税务系统，相应建立了纳税人进口自动报关和抽查制度。
(二)税收征收管理的现代化
1．降低税收时滞，减少通胀对税收收入的影响。
在通胀时期，降低征收时滞对收入的影响主要有3种方法：(1)建立预付制。70－80年代，拉美国家普遍采用预付制征收商业企业的所得税。(2)缩短评定期和纳税期，提高纳税的频率。在高通胀时期，对月度税采取两周预付一次的做法。例如70年代中期，智利的大企业每两周必须预缴一次增值税。乌拉圭增值税纳税期，1987－1988年间缩短了将近60天。有些国家的月度税缴纳周期，从20天缩短到15天甚至7天。(3)税款支付指数化。即在计算税款时，计账单位不用法定偿付手段，而是用一种可根据一些指数如消费物价指数等进行调整的财政或税务计量单位。巴西按通货膨胀调整的税制已进行了20多年，由通货膨胀导致的税收调整已成为税收文化中的一部分。1979－1987年，墨西哥主要通过缩短公司税的预付期和纳税期来增加税收，1987年后也开始实行税收指数化。
2．实行严格稽查制度，加强税收征管。
在打击偷逃税方面，主要是建立纳税人单一注册体制，包括姓名、企业名称、地址以及应纳税种。为使所有部门都使用同一税码识别同一纳税人，一些国家的税务机关使税码与居民的身份证号码一致，以便核对各种信息。其中智利的做法，首先是从税收征管基础工作入手，从1960年起花3年时间建立了税号制度，任何买卖都要在发票上注明当事人的税号。其次，按照GDP计算出增值税税基，乘上税率后得出估算的理论税额，然后与实际征收额比较，根据其差额估算偷逃税情况。再次，通过计算机进行稽查，稽查人员对当事人进行面对面检查。
另一个措施是加强税收审计。拉美一些国家，由于生产与收入高度集中，审计活动也主要集中在纳税大户，中小纳税人偷逃税情况严重。1979－1982年，智利等国改变审计策略，以中小纳税人为重点审计对象，增值税收入增加了56％，其中，大户增加了17％，中等纳税人增加了87％，小额纳税人增加了186％。
三、东盟国家的税制改革状况
80年代以来，东盟国家先后对税制进行了改革，建立起更加公平、有效和简便的税收制度。因为旧的税制不能有效利用资源，在运作中也常失之公平。一方面，这种税制高度依赖间接税，并采用差别税率；另一方面，直接税累进性很强，免税与特惠范围相当广，使税制体系错综复杂，难以有效地发挥促进经济增长的作用。另外，持续扩大的预算赤字难以通过增加财政收入来弥补，也迫切要求建立有效的税制。
(一)引入增值税制度，辅以选择性货物税，区别对待必需品和奢侈品
税制改革前，印尼国内间接税主要有：贯穿生产阶段的周转型销售税，对烟草、啤酒和酒精类饮料等限制性商品征收的产品税和各类印花税。这3项税收在全部税收收入中占11％，税率复杂多样，销售税的税率在1％－20％之间，各种税收豁免泛滥，对财政贡献很小。1983年改革间接税体系，实行税率统一为10％的增值税，在消费阶段征收，国内消费的商品除个别外几乎没有免税和低税率待遇。但是，未加工的食品和其他未经加工制造的主要商品不在征税之列，保护了穷人的利益。菲律宾也采用了10％税率的增值税。在泰国，增值税已被提上了议事日程。新加坡在80年代依然采用零售销售税，但1994年也进行了以建立商品服务税(即增值税，税率为3％)为中心的税制改革。
(二)降低所得税税率，同时削减优惠，扩大税基
旧税制采用税率较高的累进性所得税，同时提供了许多只有富人才能享受的免税和特惠规定，不仅导致普遍的不公平感，而且使各类经济活动、投资和企业组织形式之间真实税负差别很大，影响了经济主体的决策。另外，东盟为吸引外资和保留人才，也相应降低了个人所得税税率，如印尼从10％－50％变为15％－35％，菲律宾从5％－60％降至1％－35％。在公司所得税方面，印尼从20％－45％降至15％－35％，马来西亚从45％降至35％，新加坡从40％降至31％。泰国虽曾提高税率，但1992年减征了个人及公司所得税。菲律宾1998年的税制改革继续降低公司所得税和个人所得税的税率，1998年从35％降为34％，1999年降为33％，2000年起降为32％。
为弥补财政收入减少的缺口，相应扩大了税基。主要是削减原有的扣除和豁免，对附加福利和资本收益课税，对自由职业者、农民、商人等难以征税的群体推行估算制度。例如，印尼将附加福利纳入个人所得税征税范围，并限制对个人所得税的扣除优惠。同时为增大公司税税基，削减对企业的税收鼓励，又将国有企业收入包括到税基中。菲律宾对分公司的汇出利润税，1998年由原来的按扣除费用后计征改按扣除前计征，同时实行最低公司所得税制度，按税法计征的应纳税额占营业收入额不足2％的按2％缴纳。
(三)公司所得税与个人所得税协调一致，消除对股息的双重课税
股息的重复课税问题，表现在对公司所得课征公司所得税后，又在公司股东取得股息后课征个人所得税。这种重复课税使经济主体对企业组织形式和融资手段的选择受到扭曲，社会遭受无谓的效率损失。东盟主要利用差别税率制、股息扣除法、股息所得免税法、股息所得扣抵法等将股息与其他收入合并课征，来消除重复课税。
(四)亚洲金融危机后的税制改革
东盟国家在1997年金融危机发生后，纷纷采取各种政治和经济措施以挽救经济，在财政方面实行增税减支的紧缩政策，同时也对包括进口原材料、中间产品的关税和投资收益课税等降低税率。受金融危机影响严重并向IMF求助的东盟国家，税制改革是在国际货币基金组织设定的框架内进行的，其核心内容在于开放国内市场，减少政府对民族工业的保护。
泰国在金融危机后及时调整税收政策，一方面提高汽油及一些奢侈品的税收，如规定每升汽油增收1株，啤酒增收3％，同时提高皮革服装的进口关税；另一方面，调整进出口税率，以降低生产成本，提高本国产品的国际竞争力。如从1998年1月1日起，将塑料、黄豆的关税由40．5％和5％降低为35．25％和3％，停止向海外上市公司征收15％的资本利得税。印尼的重要涉税措施有：暂免大豆和部分船用设备的进口关税，降低具有出口潜力的商品出口关税，把享受优惠政策的商品由10种扩大到18种；取消对亏损严重的国营飞机制造厂和国民汽车项目的税收优惠。
受金融危机影响相对小、宏观和微观经济基本稳定的国家或地区的税制改革，偏重于通过减税优惠，扶持本地区家庭与企业渡过困境。
四、发展中国家税制改革的经验与启示
发展中国家虽然经济社会条件差别较大，但其税制改革基本符合国际税制改革的总趋势。从总体上看，发展中国家的税制改革目标是：不管公司的组织形式如何，都对利润征税；降低所得税税率；个人所得实行综合税制；将资本利得并入所得税税基；接通货膨胀率调整所得税和利润税的税基；用增值税取代各种销售税；使利润税税率与个人所得税最高税率相等；将利息收入也纳入所得税税基；协调所得税和利润税，以制止企业增加债务融资的倾向。
发展中国家税制改革的共同之处在于，都在致力于改变税收结构，转向对消费课税；降低公司所得税和个人所得税税率，同时扩大税基；税收征管具有显著的变化；强调税收的效率和中性；在公平方面，更强调横向公平而不再是纵向公平；减小税收的扭曲；鼓励自由市场活动。在具体措施上，主要是开征增值税，降低个人所得税和公司利润税的税率，拓宽所得税和利润税的税基，随通货膨胀率进行调整，建立税收征管制度，适当降低关税。这些税制改革经验，与我国前一阶段的税制改革相似，并对我国下一步税制改革具有重要启示。
——针对许多企业为偷税和避税而有意造成假亏损或转移资金等情况，我国可参照墨西哥等国经验，对企业开征资产税作为所得税的补充。以企业实际资产价值为税基，税率可定为2％，当企业因亏损而不缴纳所得税时，则缴纳资产税；当企业有盈利要缴纳所得税时，可以抵掉以前缴纳的资产税。或参考玻利维亚的做法，征收推定公司所得税，对公司净值征收，每年评估一次，税率可定为1％－3％。
——在扩大税基、规范税率的基础上，建立统一的企业所得税和个人所得税制度，努力实现公司所得税与个人所得税最高边际税率的一致，使个人所得和企业所得负担大致同等的税收，并避免股利等所得的双重课税。在社会公平方面，更注重横向公平，以“大致的公平”取代绝对的纵向与横向公平。提高个人所得税免税额，减轻工薪收入纳税人的税负。随着经济全球化和我国即将加入WTO，对外投资增加和跨国公司的发展，所得税应转向综合所得税制。
——建立在通货膨胀时期避免实际税收收入减少的制度。比如可以建立预付制来征收企业所得税；缩短评定期和纳税申报期，提高纳税的频率；实行税款支付指数化，在计算税款时，计账单位不用法定偿付手段，而是用一种可根据物价指数调整的财政或税务计量单位。通过这些财政保护制度，可避免在高通货膨胀时期蒙受税收损失。
——扩大增值税征收范围，实行全面征收原则。即无论什么行业，只要从事商品生产、销售和提供劳务，就要缴纳增值税，以降低纳税人避税和逃税的机会，并尽可能减少增值税税率的档次。实行“消费型”增值税，增强增值税的中性，简化对小额纳税人的管理。
一、引言
增值税是社会化大生产发展到一定阶段的产物，也是为了更好地适应现代经济的生产社会化、专业化、国际化程度日益提高的客观要求，对传统的流转税课征制度进行改革的结果。自从1954年法国成功地把旧的营业税改为增值税以后，其影响非常广泛。由于增值税是一个高效、中性的税种，因而倍受各国青睐，短短的40多年就风靡全球。目前世界上已有100多个国家和地区实行增值税。
我国是从上世纪70年代末开始引进增值税的，增值税作为我国最大的税种，占税收收入的60%左右，在财政收入中起着举足轻重的作用。但现行增值税仍有一些不尽人意的地方，需要借鉴国外成功的经验和可行的办法，进一步对现行税制加以改进和完善，以便使增值税的功能和作用得到最大限度的发挥。
二、我国现行增值税存在的问题和不足
（一）对增值税概念的质疑
迄今为止，不同的教材对增值税的概念有过不同的解释，但大多比较简单，难以概括增值税的全貌。其中，最理想的应该是注册会计师考试教材《税法》上的概念：增值税是对在我国境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务，以及进口货物的单位和个人，就其取得的货物或应税劳务的销售额，以及进口货物的金额计算税款，并实行税款抵扣制的一种流转税。但笔者认为这一概念仍有不完善之处。
1.从上述概念可以看出，增值税的征税范围有三大项：销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物。但实际上，除以上规定外，属于增值税征收范围的，还包括以下几个方面：视同销售货物、部分混合销售行为和部分兼营非应税劳务行为等。
其征税范围是非常复杂的。见下图：
概念中提到“就其取得的货物或应税劳务的销售额，以及进口货物的金额计算税款，并实行税款抵扣制的一种流转税”，实质上税款抵扣制仅限于一般纳税人在销售应税项目时采用，小规模纳税人在销售应税项目以及纳税人（不论小规模纳税人还是一般纳税人）在进口货物时一般是不采用税款抵扣制的。
3.没有提及出口退税。增值税的一个重要作用是促进国际贸易，它是通过出口退税来实现的，但概念中却没能概括进去
（二）游戏规则明显对小规模纳税人不利，这在一定程度上限制了他们公平地参与市场竞争
我国目前处于市场经济刚刚起步阶段，小规模企业约占企业总数的80%以上，它是规模化生产的补充，其发展对整个经济起重要作用，增值税的政策制定和征管手段必须考虑他们的利益，为小企业能够公平地参与市场竞争创造条件。
1.小规模纳税人与一般纳税人税负不均，容易引发不规范行为。从对小规模纳税人征收增值税的征收率来看，我国商业企业的征收率为4%，其他企业为6%。据测算，在其他条件一致的情况下，一般纳税人增值税的税收负担为3.92%，远低于小规模纳税人的实际税负5.66%。小规模纳税人按6%的征收率征税，相当于一般纳税人按17%税率征收时，增值率达到35.3%时的税额，这显然是偏高的，在国际上增值率一般认定在20%左右。相比之下，我国对小规模纳税人征收率的设定是偏高的。
2.不得领购使用专用发票，影响了一般纳税人与小规模纳税人的经济往来。我国规定增值税专用发票作为扣税凭证使用，限于购销双方均为一般纳税人的单位和个人，对购销双方有一方不是增值税一般纳税人的，一般不能使用增值税专用发票。虽规定对于能够认真履行纳税义务的小规模纳税人，在规定期限内，其销售货物或应税劳务给一般纳税人的，经县（市）级税务机关批准，可以由所在地税务所为其代开专用发票。但实际操作起来很麻烦，所以一般情况下小规模纳税人只能开普通发票。小规模纳税人由税务所代开专用发票，限制了它与一般纳税人的商业往来，不利于增值税税收政策的连续性。下一个环节的一般纳税人若从小规模纳税人处进货，要比从一般纳税人处进货付出更高的价款且已纳税款的抵扣额又大大减少，这使小规模纳税人在市场竞争中处于困难境地，有悖于税收的公平原则。
（三）重复征税
由于我国目前实行生产型增值税，对当期购入固定资产的已征税款不允许抵扣，从而使这部分税款资本化，分期进入产品成本中，成为其价格的一个组成部分。当产品以含税价格销售到以后的生产经营环节时，再增值、再征税，不仅形成重复征税，而且产品流通次数越多，重复征税就越多。
（四）征税范围偏窄
我国的增值税征税范围包括货物的生产、批发、零售、进口四个环节，此外加工和修理修配也属于增值税的征税范围，加工、修理修配以外的服务行业暂不实行增值税。另外，还包括4个特殊项目（这些单位一般应该征收营业税，但发生这些行为应交增值税）和三种行为（视同销售货物、混合销售行为以及兼营非应税劳务。其中，混合销售行为如果该纳税人以销售应税项目为主，这时应征收增值税；兼营非应税劳务如果没有分别核算或不能准确核算非应税劳务销售额，其非应税劳务部分一并征收增值税。）
国际上规范化的增值税范围为：所有货物销售、生产性加工、进口、修理修配、交通运输业、邮电通信业、建筑安装业和劳务服务业等。从当前国际增值税发展趋势看，增值税制度越规范，征税范围越宽，覆盖率越大，就越能保证增值税机制的良好运转，最大限度地发挥作用。而我国现行税制征税范围窄，与发达国家相比相差甚远，直接导致增值税销售货物与营业税应税劳务抵扣链条的中断，削弱了增值税环环相扣的制约作用，不利于公平竞争。
（五）计算麻烦
只有一般纳税人在销售应税项目时才用到税款抵扣制，其应纳税额完整的计算公式如下：
应纳税额=当期内销货物的销项税额-（当期进项税额-进项税额转出-当期出口货物不予免征、抵扣和退税的数额）－上期留抵税额公式1
其中，每一项又都包括许多内容，以第一项为例，其计算过程如下：
当期内销货物的销项税额=计税销售额×税率
计税销售额的确定又有三种情况：
1.一般销售额=全部价款+价外费用；
2.特殊销售额，税法上具体规定了六种情况；
3.视同销售额，规定了三个顺序。
税率又有两档：基本税率17%和低税率13%。
三、对增值税改革的建议
增值税的政策改革，既要考虑我国国情，又要贯彻落实国际惯例，同时还要考虑可操作性。因此，改革和完善增值税制度势在必行。
（一）稳步渐进地实施增值税的转型。实行彻底的、与国际统一的、先进的“消费型增值税”是我国税制发展的方向和必然趋势
如果实施消费型增值税，首先，将彻底消除重复征税的可能，而且使固定资产一部分投入能提前得到补偿，这有利于加速企业资金周转，充分调动企业科技投入的积极性；其次，有利于实现市场对资源配置的基础作用，实现不同行业、不同组织形式的企业真正的公平税负、平等竞争；再次，有利于进出口贸易，在进口环节上，如果国内产品销售采用消费型增值税，可使国内产品的税负轻于进口产品，从而抑制进口。在出口环节上，消费型能够实现增值税全面抵扣已征税款，符合终点课税原则，最容易保证足额退税。
关键词：增值税转型；改革试点；相关行业；税负分析
作为国务院扩大内需十项措施之一，备受关注的增值税转型改革将减轻企业负担1200亿元。新增值税制度将按税制中性原则全面转型增值税，由生产型转为消费型，税制方面最显著的变化即是固定资产进项税额可抵扣，这一重大变化将为生产型企业节约大量资金，解决自1994年以来一直存在的固定资产部分增值税重复征税问题。增值税转型是我国税制改革中的关键问题。一直以来都是税制改革的难点。在实行了长达五年大范围改革试点之后，中国政府已具备足够的改革经验安全稳定地推广此项改革在全国进行。
一、全面的增值税转型势在必行
30年来，财政体制改革支持了财政收入与支出的增长，并且一直以高于GDP的增速增长。从1978年到2007年底，我国财政收入年均增长14.5％。2007年中国财政收入达51321.78亿元，比上年增长32.4％。尽管政府出于宏观调控的需要，高财政收入也的确为政府的经济调控能力起了至关重要的作用，但是无论从征收范围还是征收方法上都存在诸多问题。自1979年来实行的生产型增值税，由于固定资产进项税额不可抵扣，存在增值税抵扣链条中断、重复征税等问题。如固定资产进项税计人固定资产成本，按期计入折旧费用，在缴纳销项税额时不可抵扣。企业重复缴纳增值税，阻碍了企业硬件更新、技术进步和国内企业产业提升。
从2004年7月起，东北地区“三省一市”的八个行业开始试点增值税转型，2007年7月起试点范围延伸到中部六省26个城市。从时间上讲，试点推行过久对经济的不利影响很明显。长时间的区域试点会使增值税抵扣链条中断，破坏环环相扣的征税机制。这必然使市场出现割裂，使得区域经济发展条件不平衡，产业从高税区向低税区转移。这在东北地区试点得到印证。各地企业纷纷到东北注册分公司，转移业务，从东北地区购买机器设备以求获得政策之利。这是一种极不正常的投资转移，会扰乱国内统一的市场。如果政府将一项普惠型的税制改革当作地区经济扶持政策来使用，利弊得失要权衡考虑。至少在目前来看，为区域经济的平衡而在国内实行不同的税收政策必然会带来投资秩序的混乱。所以惠及全局的改革不应该长期处于区域试点状态。
相比2007年所得税二税合一的改革受到外资企业极大的反对，增值税改革则是各界一片期待。政府的一再谨慎，使改革进度缓慢，其中不排除政府的种种顾虑，也不乏相关利益部门的干扰。税制改革进程缓慢的主要原因，一是增值税在我国整体税收的比重过大，改革必然伤筋动骨；二是我国的征税手段较为落后，而生产型增值税是三种类型增值税中最为简便的征税方式。另外，前一阶段投资膨胀和增值税改革之间的关系问题也是政府犹豫的原因。
这些问题在东北三省一市与中部五省的改革方案中都已经得到了解决。
第一，财政减收的问题。增值税作为中国第一大税种，十多年来一直占税收总额30％以上比例。对这项税制的改革有牵动经济全局的作用。中国长期实行生产型增值税，税率定为17％，折合消费型增值税税率约23％。这一实际税率高于很多国家和地区，如印度4％和12.5％，我国台湾地区7.5％，韩国10％，俄罗斯13％，德国16％，葡萄牙17％，英国17.5％。长期高财政收入使政府长期从社会取得大量财富。增值税转型将减少财政收入1200亿元，相当于2008年财政收入的2.9％，财政可以接受。国家在经济危机中普遍的降税政策为增值税全面转型提供了良好的契机，有关方面不能以财政收入下降为借口，拖延改革大局。
第二，若为了迁就落后的征税手段就维持落后的税收体制，向企业重复征税是显然说不通的道理。在世界范围内，增值税发展的总体趋势是由生产型向消费型转变，税率及征管方式趋于统一简化，税收的分配调节作用较充分，行业税负均衡。全球90％以上的国家实行消费型增值税，难道我国的征税手段与税收人员素质落后于90％以上的国家?生产型增值税使企业长期背负更新设备的纳税负担，降低了企业购进固定资产的动力，阻碍了企业更新硬件与实施发展战略。企业在国内尚难以发展壮大，就更难走出国门，成为跨国性大公司。关键是有关部门是否有改革的动力，有没有让利于企业、让利于民的决心和勇气。今后一段时期政府将完全改变宏观调控方向，政府适时作出减税政策的调整，增值税改革就有足够依据。
二、相关行业税负变化分析
本次增值税全面转型方案最大亮点是全额抵扣、全行业转型，取消增量限制，允许企业新购入的机器设备进项税金全额在销项税额中计算抵扣。从大类行业来看，增值税转型对利润增速影响最大的前八位大类行业是：电力、煤气及水的生产和供应业；石油、塑胶、塑料；金属、非金属；造纸、印刷；木材、家具；纺织、服装、皮毛；日用电子器具制造业；采掘业。(见表1)
显然，增值税转型使大量采购设备、固定资产投入很高的行业受益，其中固定资产投资回报率较低、折旧年数较短的行业受益尤其大。
1一般纳税人实际税负骤减
固定资产项和累计折旧减少与相应营业税金及附加的节约，将增加企业利润。根据现行《企业所得税法》的规定，因折旧成本降低而导致的企业利润增量也需要缴纳企业所得税，同时利润增长后相应增加企业所得税费用。若以企业所得税税率25％计算，则企业增加的净利润就会达到现行会计期内公司设备折旧额的10.90％。考虑企业所得税费用部分，增值税改革对企业的利好收入影响净利润部分为75％，上缴所得税增加部分为25％。总体而言，企业的纳税结构发生变化，调整了企业净现金流，增加净利润。
由于直接采用“固定资产年末余额一固定资产年初余额”代替固定资产增加值，会低估固定资产更新的实际影响(低估幅度约为150％)。一般采用现金流量表中的“购建固定资产、无形资产和其他长期资产支付的现金”来估算。若从分期估算固定资产可抵扣进项税额的影响，企业净利润的影响比较均匀，第一年为当期新增固定资产金额的2.55％，以后备期均为当期新增固定资产金额的1.275％。若考虑每年都会新增固定资产产生的叠加效应(即增值税转型的真实效果)，将造成企业新增固定资产对净利润的影响逐年加大。假设固定资产折旧期为10年，若以当年的新增固定资产的进项税额抵扣来估算对现金流量和净利润的增长，累积影响相当于当期新增固定资产金额的14.53％[17％／(1+17％)]。叠加各年投资之后，净利润第一年将增加当期新增固定资产额的2.55％，之后应逐年上升，正面影响逐步加大，至第10年为当期新增固定资产额的14.53％，之后保持恒定。如果按净利润和新增固定资产增速分别为10％或15％测算，10年中的净利润增幅逐渐增大，平均分别为6.62％和6.08％。如果以2007年所有上市公司固定资产的平均增速为基础，按新增固定资产增速和净利润增速不变计算，10年中的净利润增幅逐渐增大，平均为8.21％。对有规划地更新固定资产的一般纳税人而言，转型带来的利好影响长期而深远。
2小规模纳税人税率大幅降低
适用小规模纳税人的统一税率调整为3％。取消按工业和商业两类分别适用6％和4％的征收率。尽管对小规模纳税人的征税率远小于一般纳税人，但由于小规模纳税人进项税额不可抵扣，实际上小规模纳税人的负税率高于一般纳税人。此次税改出于平衡小规模纳税人与一般纳税人之间的税负，促进中小企业的发展和扩大就业的目的，小规模纳税人征收率水平大幅下调。这将减轻中小企业税收负担，为中小企业提供一个更加有利的发展环境。此外，财政部和国家税务总局还将通过调高营业税起征点等政策在税收上进一步鼓励中小企业的发展。2008年中国中小企业的发展出现很大困难，原材料及劳务成本普遍上涨，银根紧缩导致融资难，下半年出口贸易额下滑等问题接连不断。全国中小企业的大批破产仍在持续，大幅调低小规模纳税人的税率对缓解他们的困境有莫大帮助，为今后的发展前景创造了更多空间。
3矿产增值税上调对矿产类企业各有利弊
矿产品增值税由原来的13％调高到17％，更多地体现了政府保护资源、建设节约性社会的意图，但对不同矿产类企业各有利弊。例如对有色金属行业而言略有利好。其中对于采矿企业来说，增值税税率的调高意味着税负的增加，加大了采矿企业所支付的社会成本，这样会进一步挤压采矿企业的利润。其次对于冶炼企业而言，无论其从国内或国外采购精矿，由于行业内精矿价格取决于金属价格，而金属价格是由国际大宗商品交易市场确定，精矿价格：金属价格×相关系数，购入精矿成本减少约3％(1，1.13-1／1.17)。最后，由于加工企业直接以金属为原料，因此它们不会受到此次矿产品增值税率调整的影响。对有色金属行业提高了以外购精矿为原料的冶炼型企业的盈利。
矿产品增值税率提高4个百分点对煤炭企业短期负面影响较大。在当前煤炭供需处于平衡状态的格局下，消除了征税对推高价格的忧虑，但走向了一个极端：供需紧张的行业格局使煤炭行业的承受力大打折扣。尽管增值税是价外税，表面看来并不影响利润表各项目，但煤炭企业却对增值税率的提高难以通过价格转嫁，会挤压自身利润。若不考虑其他因素的变化，增值税率上调将影响吨煤收入15-20元左右，对纯煤炭业务企业利润的影响幅度为15％～20％，对非煤业务比重较大的企业影响幅度在10％左右。从2008年前三季度新增固定资产投资来看，可抵扣的固定资产增值税对多数公司盈利影响很小。据从中部地区试点的26个工业城市的煤炭企业西山煤电、大同煤业、山西国阳新能、山西潞安环能、郑州煤电、平煤股份等试行情况来看，抵扣效应的边际贡献不大。因此，2009年煤炭企业面临煤价和业绩下滑，可谓雪上加霜。
三、企业财务调整的建议
实行消费型增值税，短期可普遍为企业减负、增加企业投资积极性，长期可以刺激投资，促进企业技术创新。因此，企业应作出相应调整。
(一)重新规划长期固定资产投资
首先，企业要正确认识自身的类型及所处的阶段，通过更新投资评价体系、制定合理的长期投融资计划，为企业长期投资规划工作提供强有力的支持。增值税转型的受益者主要是资本有机构成高的行业。在“羊群效应”下，装备制造业作为上游产业链更是受益匪浅。另外，就国际贸易而言，由于增值税转型实际降低了产品成本，间接提高了中国制造的国际竞争力。劳动密集型、知识密集型产业以及商业批发零售业受益增值税转型较小。对跨行业经营的企业，应严格区分不同业务的界限，分清主次，统筹安排投资资金。增值税转型带来的现金节余转嫁到消费者尚需一段时间。在生产型增值税下，企业承担了投资的增值税负担。增值税转型后，短期内国家少收的税款未能转嫁给消费者而由企业自身受惠。这样，短时期内企业在其他投资条件不变的情况下，降低了成本，增加了利润。企业只有结合自身行业背景做好长期投资规划工作，才能获得高质量的长期发展。
(二)注重个别投资项目的效益评价
消费型增值税抵扣范围的扩大有利于增加可支配资金，提高投资报酬率，降低项目的投资门槛。当企业购入固定资产时，消费型增值税的企业比生产型增值税的企业纳税额少很多。纳税额之多少虽不一定就表明企业的税负水平，但却直接导致企业现金流出，对企业经营影响甚大。企业投资项目的取舍取决于事先估算的现金流，若企业净现值为正，则激励投资；反之亦然。可以将投资效益评价作为应对的重点，企业的投资效益评价工作必须考虑以下几点因素：一要注重投资方向，避免重复盲目投资。二要注重投资效益，尽快实现投资回报。三要注重投资质量，实现效益持续增长。四要注重投资平衡，做到投资计划符合企业自身的类型和所处的阶段，这样才能实现企业的良性发展。
（一）税收分析目标取向需要调整扩大现代意义上的税收分析，是全方位和多角度的分析。实际工作中，在收入导向型的组织收入观念和任务考核机制还较为突出的背景下，还没有完全突破因循守旧的思维旧框，没有跳出简单地就税收看税收的旧思维，往往更关注税收与税源、税收与经济分析，缺乏由单一需求向着满足多维度要求转变的意识。对诸多因素影响税收变化的深度揭示反映不充分，带有规律性、特殊性的分析模型或指数等还没有充分建立，一些分析评估借鉴意义不强。尤其是在对税收收入质量分析、税收政策效应评估、征管主观努力程度评价、税收景气指数制定等方面还存在不足。
（二）税收分析工作机制需要不断完善税收分析工作属于分层级分部门管理体制，系统化、全局化能力要求较高，需要各层级和各部门之间纵向与横向协同配合。从目前工作状况看，税收分析纵向运行相对顺畅，税务总局基本能够指导或协同省级税务机关开展各项工作。但由于市级以下税务机关及基层单位的税收分析基础工作仍显薄弱，现代化分析理念和手段运用不足，分析方式方法不多，缺乏应有的深度，不能很好地适应上级工作安排，对全局性工作任务有时产生不力影响，削弱系统上下整体联动税收分析工作力度。横向协作稍弱，部门合作意识有待强化。根据部门职责定位，税务机关业务部门各有分工，开展的工作各有侧重，但都属于税收工作整体一部分，相互之间存在有机联系。由于当下部门之间还不同程度存在着狭隘的部门意识，形成的界限隔阂使得部门之间、各业务环节之间未能有效衔接融合，没有形成很好的分工协调机制，统一性、统筹性不足，造成税收分析数据平台分散，数据庞杂，共享程度较低，分析内容既有重复也有遗漏，缺乏深度应用等问题。
（三）税收分析的数据基础建设亟待加强近年来，税务部门通过信息化建设，以及一系列征管改革举措，积累了海量的涉税数据信息，形成税务部门服务经济社会发展的数据资源优势。但从现行税收分析数据管理和应用状况看，还存在一些不足。一是税收分析指标体系不健全，未形成一个科学、系统严密的数据体系。一方面，数据指标项目设置不全、数据统计不够完整。目前税收征管工作的一些内容未完全纳入数据收集体系，部分基本数据项目缺失，特别是统计数据分类分项目划分不够细致，还不能做到最小化，难以获取税收管理所需的完整信息，影响综合分析效应。另一方面，用于分析的数据项目之间缺乏有机结合，其具有对应关系的具体项目数据往往采集不全，使各指标之间的对应关系断裂，不能做到前后呼应，彼此衔接。二是数据质量管理不严，数据不准。由于各部门数据需求多样，数据指标口径不统一，采集标准要求不一，存在数据需求过多过散过乱的问题，形成一些数据指标同名异义、同义异名，数出多门、口径不一的局面，影响了税收分析的质量和效率。三是由于税务系统全国数据大多集中整合不够，数据管理机制落实还不到位，数据监管技术系统尚未健全，数据的非正常扭曲现象尚存，都会影响到税收统计数据的真实性。
（四）税收分析人才队伍建设需要加大力度目前，税收分析队伍人员不足、素质不齐等问题比较突出。税收分析作为一项综合性业务，需要集税收业务知识、计算机技术应用能力、数据分析应用技术于一身的高素质税务人员。就当前税务系统来说，具有综合素质和专业能力的税收分析人员普遍缺乏，特别是基层分析队伍的专业化和综合程度总体与需要存在较大差距。另外，专业化人才的培养和激励机制尚未建立健全，队伍活力不足，亟待强化专业知识、业务技能培训和健全队伍建设机制。
二、建立健全税收分析机制的建议
进一步深入推进税收分析工作，既需要立足税收自身，围绕税收现代化建设的总体要求，做好税收分析工作，更需要跳出税收之外，开拓思路，打破常规，创新方法，建章立制，逐步建立科学的税收分析机制，不断提高税收管理水平。
（一）开拓思路，树立全面税收分析思维树立税收经济思维。从税收角度观察和反映经济运行状况，把握经济发展方式转变进程，折射经济社会发展中值得关注的问题，为各级领导决策服务，为经济社会发展大局服务。树立税收风险思维。通过对税种、行业、地区等维度的差异性分析，查找收入风险点，提升堵漏增收水平。树立开放性思维。拓宽税收分析视野，从税收角度观察世界经济形势，跟踪国外宏观调控走向，准确分析国际经济政治态势对我国经济税收发展的影响。树立大局意识。破除狭隘的部门意识，树立整体观、大局观，形成部门之间、系统上下、单位内外通力合作的税收分析工作格局。
（二）创新方法，突破税收分析手段限制一是要不断健全税收分析指标体系，注重收集和整理税收经济分析工作中已经采用的分析指标，丰富和完善适应各类税收分析新要求的税收分析指标，科学组合各指标之间的对应关系，形成一个科学、严密的逻辑体系。二是要建立科学的税收分析模型，提高分析模型的可读性、开放性和实用性，形成税收分析精品。三是要掌握先进税收分析工具，在不断完善和改进传统分析工具的基础上，尤其应尽快掌握数据挖掘分析技术，提高对税收大数据金山银矿的开采能力，丰富税收分析的内容和深度。
（三）明确分工，建立税务系统税收分析联动机制深入推进税收分析工作，要树立全系统一盘棋思想，通过在系统范围内的整体性安排，建立起各层级各部门横向互动、系统上下联动的税收分析运行机制，充分发挥各层级和部门的优势。同时，明晰部门岗位任务，构建职责明确、协同紧密的税收分析工作运转体系。一是建立纵向分层管理机制。明确各级税务机关的数据应用管理职责和分析重点。省局级以上着重宏观税收经济分析以及重点区域、重点行业分析，负责开发系统性的分析应用软件，确定制度规范和业务流程等工作。市局以下着重基础数据资料的采集，开展中微观税收税源分析，查找征管漏洞和薄弱环节，负责相关计算机系统维护工作以及上级税务机关布置和推送的工作任务。二是建立横向分工协作机制。明确各职能部门具体分工，部门间既有分工侧重，又需通力合作，形成分析合力。尤其加强规划核算、相关税种管理、税源管理三大税收分析工作主体的横向联动。三是建立信息交流共享渠道。通过搭建共享平台、广开渠道的方式，提高各类税收分析工作的交流力度和应用成效，促进系统上下共同进步、共同提高。
（四）建章立制，完善税收数据管理体系一是从源头抓好数据质量。在税收数据采集管理方面，规范数据采集标准，明确数据定义和来源，统一数据指标口径，确保数据准确，概念明确，口径统一。二是在数据质量管理方面，从数据采集、数据传输、数据应用等各环节，对数据进行审核，建立信息系统异常数据检查、清理的工作机制，实现数据的完整和准确，切实提升数据质量。三是整合数据分析应用平台。由税务总局层面开发界面友好、操作方便的数据综合查询平台，在保证数据安全的基础上，开放扩大查询使用权限，以充分发挥大数据优势。四是进一步整合目前各级单位和部门购买或掌握的第三方数据，及时整理上传，一并放在数据综合查询平台，供全系统使用，推进数据的共享共用。
（五）注重培养，加强税收分析专业队伍建设一是要注重培训提升和实践锻炼。进一步健全培训机制，建立多层级培训体系，充分利用系统内外资源，扩大培训规模，提高培训质量，提升税收分析人员的专业理论素养。税收分析工作不仅需要理论知识，还强调分析应用的实际工作能力。注重实践锻炼提升，给予税收分析人员在不同岗位锻炼机会，提高分析解决实际问题的能力。二是合理配置人才资源。根据税收分析工作中不同管理层级和工作目标需求，做好人员整合与分工。通过人力资源优化配置，形成合理的专业人才分级使用机制，切实加强业务核心部门力量，进而提高税收分析专业队伍整体工作能力。
