时间：2023-03-06 16:05:39
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为有效的预防我县食品生产环节食品安全突发事件发生，加强可能出现各类突发事件应急处理能力，保障全县广大人民群众的身心健康，维护社会稳定，特制定我县食品生产环节食品安全突发事件应急处理预案，以做到快速反应，正确处理，把伤害损失减少到最小。
一、主要工作职责：组织人员车辆及时开展事件现场调查处理善后事宜，及时采样送检，如有人员中毒或者其它人身伤害，及时组织医疗机构抢救病员。
二、应急处理措施(突发事件发生后，应严格按以下步骤处理)：
1、各企业食品安全管理员要切实负起责任，严密监视，信息灵通，发现问题，及时报告。
2、接到食品生产环节食品安全突发事件报告后领导小组及时商议派人60分钟到达事发现场，立即处置。
3、保护现场，展开调查，依法取证，组织分析讨论事发原因；及时报告上级主管领导和相关部门；
4、协助医疗卫生机构救治病人；
5、保留造成食品安全突发事件相关食品或可能导致食品安全的食物及其原料、工具、设备和现场；
6、落实县局要求采取的其他措施，把事态控制在最小范围。
7、按照有关程序撰写食品安全突发事件调查报告并及时上报。
三、具体处理程序
(一)登记报告。接报食品生产环节食品安全突发事件后必须进行登记，登记内容：接到发生食品安全突发事件的单位和相关单位报告后，应对事故发生的主要情况进行登记，包括发生食品安全突发事件的单位、地址、时间、人数、可疑食物、临床症状等有关内容，并立即上报相关部门；根据食品安全突发事件的规模大小，预测发展趋势，进行人力资源合理调配，分组进行食品生产单位、事发单位的调查及临时控制措施，每组不得少于2名执法人员。
(二)调查处理：值班执法人员必须在30分钟内赶回单位，准备好有关监督文书、取证工具、个案调查表及采样工具设备。
l、派一组执法人员以最快速度(二小时内)赶赴现场调查处理，进行调查了解该次食品安全突发事件总人数、发病人数、危重病人人数、可疑食品等，对事态发展趋势进行预测，密切关注中毒病人动态，稳定中毒病人情绪，将采集样品及时送检测中心检验，必要时会同疾病预防控制中心工作人员按各自职责进行调查处理，协助医院救治病人，提出专业意见，收集相关资料
2、另派一组执法人员同时到食品安全突发事件单位，对可疑食品生产经营情况进行调查：
1)食品以及原料的来源、卫生状况以及流向；
2)产品配方、加工过程和环境卫生、生产加工数量和时间；
3)生产经营人员卫生和健康状况；
4)采集可疑食品以及原料、辅料和生产加工的有关环节样品。
3、核实食品安全突发事件后，应及时撰写初步调查报告，并立即上报县局相关领导。
4、对食品安全突发事件单位调查完成后采取临时控制措施：
1)责令收回已售出的食品安全突发事件相关食品或疑似食品。
2)封存食品安全突发事件相关食品或疑似食品及其原料。
3)封存被污染的食品用工具及用具，并责令进行清洗消毒。
(四)终结报告：调查处置结束后撰写调查报告。调查报告的内容应包括：食品安全突发事件相关食品或疑似食品发生经过、问题食品、致病因素及发生原因，分析和结论、控制和预防措施等。
(五)行政处罚：根据调查结果，依法对违反有关法规、规章，造成食品安全突发事件的单位和个人进行立案、调查取证和实施行政处罚，对造成严重食品安全突发事件者，依法追究刑事责任。
四、预防措施
1、建立健全组织机构，实行责任追究制。各食品生产单位法人为第一责任人，质量负责人具体负责本单位的食品安全管理工作。层层落实责任和责任追究制，共同做好食品安全突发事件预防工作。
2、完善规章制度，层层落实责任。按照食品生产通用规范要求规范生产，强化食品原材料采购索证索票制、过程管理制、检查验收制、库房储存制，严防不合格食品及原材料进入食品生产加工环节，严防各类食品安全事件发生。
2013年4月的一天，京東商城創始人劉強東針對禽流感疫情發出內部郵件，制定了多條應對措施，要求公司相關部門立即行動起來，保護好京東3萬多名員工的安全。
他提到的措施，包括食堂停止供應豬肉、雞肉等肉類；如果員工有發燒咳嗽等症狀立即去醫院就診直至痊癒，工資、獎金正常發放；如果有員工不幸感染禽流感，所有治療費用由公司全額報銷等。
是「強哥有情有義，還是京東的品牌行銷？「京東主動應對禽流感之舉，給更多可能暴露在禽流感職業風險中的員工吃了顆定心丸，免除後顧之憂是明智之舉。中山大學公共傳播研究所研究員、危機管理專家林景新表示，「不管是不是作秀，對員工能有如此人性關懷的措施出台都是正能量的表現。
隨著經濟全球化加速，人們生活和工作的環境正變得日益敏感和脆弱。當禽流感等社會公共安全危機事件發生時，企業是該靜觀政府舉措被動跟進，還是該採取措施主動應對？
能力與品格的考驗
「企業作為社會公民和雇主，也有一定義務來與政府一起主動積極應對，危機管理專家王微表示，但凡提前有預警措施、提早防護的公司，後續工作有條不紊、辦公未受影響；而那些被動的企業在後期疫情更嚴重時，一些促銷、計畫工作安排等受到較大影響，有的甚至有可能引發公司品牌的危機和股價的波動，進而加大公司運營的風險。
王微認為，當突發的公共安全事件出現時，企業在正常開展業務的同時，應積極收集有關資訊，密切關注局勢發展，有時也需要制定一套應急預案計畫，保證萬一有雇員染病後，公司各項業務能正常運轉。
雖然疫情只是局部情況，大部分企業沒有具體行動，但在病例較多的上海，一些企業已經有所準備。在華核心基地設在上海的三菱東京日聯銀行（中國）已結合2003年抗SARS的經驗，整理出公司內部指南。若禽流感疫情進一步擴大，銀行將緊急把員工分為「上班組和「休息組，以「保持各種結算等金融功能正常發揮。
相對而言，有些公共安全或危機事件對部分相關行業公司的影響更大，比如三聚氰胺事件影響到牛奶行業，瘦肉精事件影響到豬肉製品生產企業，禽流感事件影響到雞肉製品的相關上下游企業。
「公司要根據不同的事態（是否威脅生命安全，與大眾的關聯度，公眾、媒體、政府、國際關注度，經濟損失等）不同的頻次、不同的規模、不同的性質（不可控的天災、可控的人禍）等評價標準，事先制定不同的危機應對預案，危機公關專家、關鍵點傳播集團董事長游昌喬說，遇到這樣的公共安全危機事件時應根據具體情況啟動不同的方案。
實際上，公共安全危機事件發生的時候，也正是考驗相關企業品格的時候。禽流感對大陸最大的飼料企業和西部最大的乳製品、肉食品企業新希望集團也是嚴峻的考驗。根據行業慣例，因為禽流感是天災，採購商可以借此壓低向養殖農戶收購的價錢，但新希望集團董事長劉永好沒有這麼做，2005年那次禽流感期間，新希望堅持按照原來的合約全價向農戶收購健康的家禽。此一項，新希望商業損失在5000萬元人民幣左右，但也在關鍵時刻經受住了能力與品格的考驗，贏得了品牌美譽度。
雪中送炭還是趁火打劫
有的時候，即使這種公共安全危機事件對企業經營的影響是正面的，企業如果處理不好，也會在公眾心目中造成完全不同的印象。
瑞士的羅氏公司是全球第六大製藥企業，在2003年面對非典和2005年面對禽流感的不同表現，前者就被認為是急功近利趁火打劫、為了商業利益不擇手段；後者被認為是雪中送炭，以社會和公眾的利益為重，品牌的美譽度快速提升。
2003年2月8日，「廣州出現令人恐慌的流行疾病的消息在廣東以各種形式迅速蔓延，次日，羅氏製藥公司於廣州召開媒體見面會，聲稱廣東發生的流行疾病可能是禽流感，其產品「達菲治療該病療效明顯，其醫藥代表也以達菲可以治療該病而敦促各大醫院進貨。
該媒體見面會的直接後果是為正在風口浪尖上的謠言推波助瀾，周邊省份醋、板藍根及其他抗毒藥品脫銷，價格上漲幾倍至十幾倍，而「達菲在廣東省內的銷量伴隨謠言的傳播驟增。有媒體發表署名文章指責羅氏製藥蓄意製造謠言以促進其藥品的銷售，羅氏公司的商業誠信和社會良知受到公眾質疑，其形象一落千丈。
根据《市应急管理办公室关于开展突发事件应对工作总结评估和突发事件发生趋势分析工作的通知》（市应急办函〔〕21号）要求，现对我市食品、药品和医疗器械突发事件应对工作总结评估如下：
一、基本情况
，我市各有关部门严格遵循按照“政府统一领导，各地分级负责，部门指导协调，各方联合行动”的应急工作方针，切实加强部门配合，扎实做好食品、药品和医疗器械突发事件预防等基础工作，全年未发生食品、药品和医疗器械突发事件。
二、应对工作评估总结
（一）加强应急组织领导。成立了市食品安全事故应急指挥部，统一领导、指挥应急处置工作。总指挥长由市长或分管副市长担任，成员由市食品安全委员会成员组成。指挥部下设办公室，设在我局，办公室主任由我局局长担任。药品安全应急管理也专门成立应急工作领导小组，负责组织和领导应急管理工作。加强部门联动，明确各职能部门的职责，建立健全处置食品、药品和医疗器械突发事件运行机制和救助体系，加大物资、资金保障力度，有效预防、及时控制和处置突发事件，最大限度地消除突发事件危害。
（二）健全应急工作机制。进一步完善食品、药品和医疗器械突发事件应急预案，明确应急处置原则、程序、方法及保障措施。在应对食品安全突发事件方面，陆续制定出台了《盐城市食品安全委员会工作规则》、《各成员单位工作职责》、《重大食品安全事故快速反应机制》、《盐城市食品安全事故应急预案》、《盐城市食品安全事故应急预案操作手册》等一系列保障制度，力求从制度上落实监管责任，保证各项措施落实到位。在应对药品、医疗器械安全突发事件方面，制定了《问题药品应急处置工作程序》，不断完善预警发现处置机制，及时控制和有效处置在安全性方面存在问题的各类药品和医疗器械；强化与公安、卫生等其他行政部门协作配合机制，建立包括药品监督、卫生防疫、临床治疗等专家组成的预后处置组，研究对使用过问题药品人群的补救方法措施；建立完善突发事件的监测预警、信息报告制度，建立统一的药品安全事故监测、报告网络体系。
（三）加强日常监督管理。我们切实采取措施在生产、流通、使用等环节强化药品、医疗器械日常监管。一是强化生产环节监管。对14家药品生产企业开展了47次飞行检查和跟踪检查，共发现各类管理缺陷74项次，督促企业落实整改措施。开展医用分子筛制氧设备、高风险医疗器械等监督检查，建立医疗器械监管责任体系，进一步规范医疗器械生产行为。二是强化经营环节监管。开展药品经营企业gsp复认证工作，已有3家药品批发企业和药品零售连锁企业、179家零售药店顺利通过了gsp复认证现场检查。并对认证满两年的18家批发企业、5家零售连锁企业进行gsp跟踪检查。与市文化广电新闻出版局、市公安局联合开展含可待因复方口服制剂专项整治工作，加大特殊药品监管力度。将医疗器械日常监管与专项检查、注册核查、体系考核相结合，努力提高医疗器械监管水平。三是强化使用环节监管。启动国家药品安全示范县创建工作，积极推行城市药品安全“网格化”管理。联合卫生部门对23家二级及二级以上医疗机构执行《江苏省医疗机构药品使用质量管理规范》情况进行检查，提高规范药房、合格药房创建水平。首次举办全市adr报告质量评比活动，加强药品不良反应监测工作，我市参与在线呈报单位数862家，居全省第一；上报药品不良反应病例报告3884份，居全省第三。四是严格监管基本药物定点配送企业。开展基本药物配送情况专题调研，实行基本药物定点配送企业报备制度，对全市6家定点配送企业进行了专项检查，并完成了省局下达的基本药物抽样检验任务，基本药物质量安全得到有效保证。
（四）深入开展专项整治。在食品安全方面，联合相关部门开展问题乳粉清查、“地沟油”专项治理、学校食堂餐饮安全检查等专项整顿，切实规范食品市场秩序。在药品、医疗器械安全方面，以血液制品、生物制品、中药制剂等为重点品种，深入开展药品安全专项整治工作，打击制售假劣药械违法行为；开展非药品冒充药品专项检查，查处食品、保健食品、消毒产品、化妆品等领域的违法行为；开展药品冷链管理专项检查，加强生物制品监管；开展药品生产、制剂配制专项检查，确保不发生源头性药害事件。，全系统共出动执法人员21016次，检查涉药单位7513家，立案查处违法违规案件558起，其中查获的“9?16”特大假冒人血白蛋白案被列入国家药监局公布的十大典型假药案之一。
（五）加强应急队伍建设。分别成立食品和药品专家库，对食品、药品安全突发事件应急工作开展咨询、技术指导并参与应急处置和评估工作。组成由监管人员、专家等组成的应急处置队伍，通过应急演练和岗位练兵等形式，培养和提高应对突发公共事件的回应能力。
（六）加大宣传教育力度。加大食品药品培训宣传力度，全系统新毕业食品安全工程硕士研究生35名，积极开展“3?15”、“12?4”宣传咨询活动，配合市电视台举办“3?15”电视晚会；组织市区300个家庭参观食品安全科普知识全国巡展，广泛宣传食品安全知识；组织基层药监人员自编自演法制小品节目，参加全市“五五”普法专场文艺演出，通过各种形式广泛深入宣传食品药品法律法规和饮食用药安全知识，取得良好的社会效果。
三、工作建议
（一）夯实应急工作基础。强化应急管理组织建设，加大应急经费的投入，保证应急物资储备齐全。加强应急管理队伍建设，通过学习培训、应急演练等方式，建设一支“反应迅速、处置有力”的高素质应急管理队伍。
（二）健全应急处置机制。完善应急预案，不断健全预警发现处置机制，为防范和处置药品安全突发事件提供制度保障。
（三）加强药品日常监管。深入开展食品、药品安全专项整治活动，加大监督管理力度，切实保证人民群众饮食用药安全。
（四）加大法制宣传力度。加强宣传教育，进一步提高执法人员应急处置能力，不断增强群众增强综合防控和自我防控意识。
四、趋势分析
（一）发生趋势。
食品安全方面存在的隐患：一是集体性食物中毒。二是污染源引起的原发性食物中毒。三是企业管理不当造成的食品污染引起暴发性食物中毒。
药品安全方面存在的隐患：一是医药产业结构不合理、产能过剩。二是突发群体性药械危害、严重药械不良反应。三是部分药品生产经营者缺乏社会责任、无序竞争、偏面追求经济效益而导致的产品质量问题。四是农村药品安全存在隐患。
（二）对策措施。
食品安全方面：一是加强对学校、建筑工地、企业等单位持久的食品安全监管，加强监督抽验。二是进一步完善我市食品安全事故应急预案，提高食品安全水平。三是建立有效保证食品安全的监督机制，加强企业的自身管理。四是对政府部门、企业和消费者进行广泛、持久的宣传教育。
总则
第一条 为建立健全食品药品安全预警防控监测的运行机制和救助体系，有效预防、及时控制和处置食品药械突发安全事件，最大限度地消除食品药械突发安全事件带来的危害，维护正常社会秩序，确保人体饮食和用药（械）安全有效，促进食品医药经济的健康发展，制定本方案。
第二条 本预案根据《食品安全法》、《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《麻醉药品和精神药品管理条例》、《药品不良反应报告和监测管理办法》和《**省**市药品和医疗器械突发性群体不良事件应急预案（试行）》等法律法规和规范性文件制定。
第三条 本预案适用于**市**区行政区域范围内突然发生，造成群体健康损害，或可能构成威胁公众健康和生命安全的食品药械突发事件的预警防控和应急处置工作。
第四条 **市**区食品药品监督管理局负责组织实施《**区食品药品安全预警防控监测方案（试行）》，负责本区药械突发事件的应急处置和现场指挥，负责食品安全突发事件的综合协调和牵头处置，局内各相关股室队按职责做好相应工作。
第五条 要严格按照有关法律法规，对食品药械突发事件实行监督管理。要贯彻依靠科学技术防范食品药械突发事件发生的方针，实施科学监管。对于违法行为，依法追究责任。要加强日常监督、监测和评价，密切关注药械在使用过程中的相互作用及相关危险因素，促进合理用药，保障人体用药（械）安全有效。
第六条 坚持预防为主，预防与控制相结合。建立预警和控制事件快速反应机制，一旦出现食品药械安全事件，做到“早发现、早报告、早评价、早控制”。 食品药械突发安全事件的预防、监测与控制工作实行属地管理。
第七条 根据引发事件的主题不同将食品药械突发性群体不良事件分为三类：一是食品群体性安全事件；二是药品不良事件；三是医疗器械不良事件；四是药物滥用不良事件。根据食品药械突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围，原则上分为特别重大（ⅰ级）、重大（ⅱ级）、较大（ⅲ级）和一般（ⅳ级）四级，并实施分级响应。
ⅰ级：特别重大食品药械突发事件
（1）事件危害特别严重，对其他省（自治区、直辖市）造成严重威胁，并有进一步扩散趋势的；
（2）超出省人民政府处置能力的；
（3）发生跨地区（香港、澳门、台湾），跨国的食品药械突发事件，造成特别严重社会影响的；
（4）国务院认为需要由国务院或国务院授权有关部门负责处置的。
ⅱ级：重大食品药械突发事件
（1）事件危害严重，影响范围涉及省内2个以上地（市）级行政区域的；
（2）出现食品药械群体不良反应的人数超过50人，且有特别严重不良事件（威胁生命，并有可能造成永久性伤残和对器官功能产生永久损伤）发生，或伴有药械滥用行为；
（3）出现3例以上死亡病例；
（4）省人民政府或国家食品药品监督管理局认定的其他重大食品药械突发事件。
ⅲ级：较大食品药械突发事件
（1）事件影响范围涉及市辖区内2个以上县级行政区域，给人体饮食用药（械）安全带来严重危害的；
（2）食品、药品和医疗器械群体不良反应发生率高于已知发生率2倍以上；
（3）发生人数超过30人，且有严重不良事件（威胁生命，并有可能造成永久性伤残和对器官功能产生永久损伤）发生，或伴有滥用行为；
（4）出现死亡病例的；
（5）省级（含省级）以上食品药品监督管理局认定的其他较大食品药械突发事件。
ⅳ级：一般食品药械突发事件
（1）事件影响范围涉及县（区）辖区内2个以上乡镇，给人体饮食用药（械）安全带来危害的；
（2）造成伤害人数在30人以内，无死亡病例报告的；
（3）市级（含市级）以上食品药品监督管理局认定的其他一般食品药械突发事件。
第二章 组织机构及其职责
第八条 **市**区食品药品监督管理局负责领导全区食品药械突发事件处置工作。事件发生后，局成立指挥部，在市指挥机构的领导下开展处置工作。指挥部由区食品药监局局长任指挥长、分管副局长任副指挥长，成员由食品安全协调监察股、药品器械监督股、食品药品稽查大队、办公室负责人组成，负责事件处置的领导、组织与协调。职责如下：
（1）迅速组织应急处置工作组赶赴事发现场；
（2）立即报告当地人民政府和市食品药品监督管理局；
（3）会同有关部门采取紧急控制措施。对发生人员伤亡的食品药械突发事件，协助医疗卫生部门做好医疗救治工作；对有证据证明可能危害人体健康的食品、药品和医疗器械及有关证据材料，依法采取查封、扣押等行政强制措施；
（4）做好引发不良事件的食品、药品或医疗器械的取样、留样和送 检工作。
第九条 下设机构与职责：
（1）食品安全协调监察股
协调辖区内有关部门承担食品、保健品、化妆品安全监测与评价工作；收集、汇兑、上报辖区内食品、保健品、化妆品安全信息，分析、预测食品安全评估和预防可能发生的食品安全风险。
（2）药品器械监督股
对药品不良事件组织调查、确认和处理；传达指挥机构的各项指令，协助指挥机构组织应急预案的实施；组织对有关药品经营企业的监督检查；负责收集、核实、初步评价不良事件，并按要求向市药品、医疗器械不良反应监测分中心报告；配合食品药品稽查大队对已确认发生严重不良反应并决定采取停止销售、使用等紧急控制措施的药品或医疗器械组织部署市场监控；向区指挥机构汇报事件情况，提出处置建议和应急措施。
（3）食品药品稽查大队
对药械突发事件中涉及的假劣药品、医疗器械违法行为依法进行查处；协助指挥机构组织应急预案的实施；对已确认发生严重不良反应并决定采取停止销售、使用等紧急控制措施的药品或医疗器械组织部署市场监控；向区指挥机构汇报事件情况，提出处置建议和应急措施。
（4）办公室
传达指挥机构的各项指令，协助指挥机构组织实施应急预案；负责通讯、交通工具、经费和后勤保障工作；负责向上一级应急指挥机构提供新闻信息。负责有关应急处置文件、新闻稿的审核，负责提供法律、法规支持
第三章 监测、预警与报告
第十条 食品、 药品和医疗器械生产经营企业、医疗卫生机构和戒毒机构发现食品药械突发事件时，应立即向区食品药品监督管理部门、区卫生局报告，不得瞒报、迟报，或者授意他人瞒报、迟报。
第十一条 药品和医疗器械经营企业、医疗卫生机构，以及区药品不良反应监测站组成我区药品和医疗器械不良反应监测网络体系；
第十二条 牵头组织相关部门加强食品生产加工、餐饮服务环节监管，加强药品、医疗器械生产、经营、使用等环节的日常监管，建立健全食品、药品、医疗器械安全信息数据库和信息报告系统，通过日常监管和对食品、药品、医疗器械安全信息分析，做好食品药械突发事件的预警工作。预警级别参照第七条分级方法，依次用红色、橙色、黄色、蓝色标示特别重大（ⅰ级）、重大（ⅱ级）、较大（ⅲ级）、一般（ⅳ级）四级预警。同时，在接到上级有关部门、毗邻市（区、县）有关部门、各级人民政府有关部门的预警通报后，实施食品、药品、医疗器械安全预警。
第四章 应急处置
第十三条 任何事件发生后，**区食品药品监督管理局应以保护人体生命健康，维护社会稳定为根本原则，立即组织人员赶赴现场进行先期处置。先期处置包括：1、立即着手开展调查，将事件情况报告市食品药品监督管理局；2、向有关部门通报有关情况；3、协助卫生、公安等部门做好救治和维护社会稳定；4、做好有关资料、证据的收集和保护；5、采取有效控制措施，防止事态扩大；6、做好上级指示的其它工作。
第十四条 根据事件分级，由高到低分为特别重大（ⅰ级）、重大（ⅱ级）、较大（ⅲ级）、一般（ⅳ级）四级应急响应。按照分级处置原则，省、市、县（区）根据食品药械突发事件的不同等级，启动相应预案，作出应急响应。高层次事件应急响应启动后，低层次应急响应自然启动。特别重大（ⅰ级）、重大（ⅱ级）、较大（ⅲ级）由省食品药品监督管理局以上应急指挥机构启动应急预案，市、区食品药品监督管理局同时启动应急预案，在上级的指挥下，做好应急工作；一般（ⅳ级）由市食品药品监督管理局决定启动应急预案，组织实施应急工作；区食品药品监督管理局同时启动应急预案，在市局的指挥下，做好应急工作。在区内发生食品、药品和医疗器械突发性群体不良事件应急预案后，**区食品药品监督管理局启动应急预案程序：
1、立即组织人员赶赴事发现场，对所涉食品药械经营企业和医疗卫生机构做好以下工作：①依法责令立即暂停生产、经营、使用该食品、药品或医疗器械；②依法封存所涉食品、药品或医疗器械；③协助卫生、公安等部门做好救治和维护社会稳定工作；④做好有关资料、证据的收集和保护；
2、立即会同**区卫生局组织核实以下情况：事件发生地、事件、不良事件表现，发生人数和死亡人数；食品、药品或医疗器械名称、生产厂家、生产批号、生产日期，在本行政区域的销售、使用情况，并向市食品药品监督管理局、市卫生局以及市药品、医疗器械不良反应监测分中心报告；麻醉、精神药品群体滥用事件，会同区公安部门调查并报告市公安局；涉及疫苗接种的，及时与区疾病控制中心沟通；
3、监督实施市食品药品监督管理局决定采取的紧急控制措施，对已经确认为假劣药品、医疗器械违法行为引起的不良事件依法进行处理；
4、向区人民政府汇报并向有关部门通报有关情况。
第十五条 药品和医疗器械生产、经营企业、医疗卫生机构在24小时内填报《药品群体不良反应／事件报告表》或药物滥用监测调查表或《可疑医疗器械不良事件报表》，同时按要求向市食品药品监督管理局报送有关资料。
第十六条 食品、药械突发事件得到有效控制，住院病人不足5％，事件隐患或相关危险因素消除后，应急指挥机构应组织有关专家进行分析论证，经论证确无危害和风险后，提出终止应急响应的建议。其别重大（ⅰ级）、重大（ⅱ级）事件，由省人民政府以上机构宣布应急响应结束；较大（ⅲ级）、一般（ⅳ级）事件，由省食品药品监督管理局做出。
第五章 后期处置
第十七条 对违反食品安全相关法律法规的由相应职能部门进行查处，对违反《药品管理法》和《医疗器械监督管理条例》等法律法规的药品或医疗器械生产、经营企业，医疗卫生机构，由区食品药品监督管理局依法进行处罚，构成犯罪的，移交司法机关处理；协助有关部门、单位恢复正常秩序，维护社会稳定；监督食品、药品和医疗器械突发事件发生责任单位实施整改，及时跟踪、通报整改结果。
第十八条 对事件预防、报告、评价、调查、控制和处理过程中的玩忽职守、失职、渎职等行为，依据有关法律法规追究相关责任人的责任。
第十九条 事件处置工作结束后，应总结分析应急处置经验教训，提出改进应急处置工作建议，完成应急处置总结报告，并报送上级部门
第六章 保障措施
第二十条 保障监督、监测网络有效运转，负责食品、药品和医疗器械群体不良事件信息的收集、处理、分析和传递等工作；向社会公布电话、网址等，方便公众及时上报发生的事件；建立完善部门间信息沟通方式，保证及时互通事件信息；启动应急预案后，监督、监测网络应落实专人24小时值班，确保信息通畅。
第二十一条 组成由食品、药品和医疗器械监督管理人员、专家等组成的应急处置队伍，配备必要的交通、通讯、技术鉴定和现场处置设备，保证食品、药械突发事件发生后，迅速赶赴现场，及时开展事件处置与技术鉴定。
第二十二条 建立和完善本单位开展应急工作所需要的物资、设施和设备的管理和维护机制，防止被盗用、挪用、流散和失效，物资缺失或报废后必须及时补充和更新；配合有关部门做好药品、医疗器械的生产和储备工作。
第二十三条 按照分级负责的原则，应急体系建设和日常工作经费区财政承担。所需经费列入区人民政府财政预算，由财政和食品药品监督管理部门共同管理，以保证事件应急处置工作的顺利开展。
第二十四条 要利用各种媒体，采取多种形式，对社会公众开展食品、药械突发事件应急常识，药品、医疗器械不良反应和合理用药知识的宣传教育，提高公众的风险和责任意识，使公众能正确对待药品、医疗器械不良反应，促进合理用药，避免、减少和减轻药品、医疗器械不良反应；引导媒体正确宣传食品、药品和医疗器械不良事件，避免引发恐慌；要组织开展药械突发事件应急处置相关知识、技能的培训，推广先进技术，提高应急处理水平和应对药械突发事件的能力；要组织本行政区域的食品、药械突发事件应急处置演练，并对演练结果进行总结和评估，进一步完善应急预案。
第七章 附则
第二十五条 各单位报送资料要求：
（1）药品经营企业：
事情发生、发展、处理等相关情况；
药品说明书（进口药品需提供国外说明书）；
质量检验报告；
是否在监测期内；
⑤典型病例填写《药品不良反应/事件报告表》；
⑥报告人及联系电话。
（2）医疗卫生机构：
事件描述：
发生时间、地点、涉及药品、医疗器械名称、批号、药品、医疗器械不良反应/事件主要表现、诊治过程、转归情况、在该地区是否为计划免疫药品；
典型病例详细填写《药品不良反应/事件报告表》、《可疑医疗器械不良事件报告表》；
报告人及联系电话。
第二十六条 **区食品药品监督管理局定期组织对本预案进行评审和调整。本预案所依据的法律法规，所涉及的机构和人员发生重大改变，或在执行中发现重大缺陷时，由**区食品药品监督管理局负责及时组织修订。
食品安全与广大人民群众的自身健康和饮食安全有直接关联，食品安全的突发事件也是存在的，对民众的身心健康和生命安全均造成一定威胁。因此，政府及相关食品安全监管部门应该加强对食品安全的危机管理，对国家、社会的长治久安具有一定的促进意义。
关键词：
食品安全；突发事件；危机管理
食品是人们进食、生存的根本，所以食品安全对人们的生命安全和健康成长有重大的意义。因而，食品安全的保障，是政府、相关监管部门和生产企业的重要责任。但食品安全的突发事件仍具有一定的潜在性，食品安全突发事件指的就是突然发生的对人们身体健康造成危害的食物中毒事件或食源性病害事件等，这种情况的发生没有预见性，且事件发生存在事件发展、影响的不可估量性，具有一定的社会性。面对这种影响面广泛的突发危机，政府必须加大对危机管理的重视。
1危机管理的内涵
在食品安全中发生的危机事件，就是指相关部门或企业在没有任何准备及应对下突然发生的严重性食品安全事故，对人们的生命、健康造成严重危害，并具有广泛的社会影响性。危机的发生包括预警期、爆发期、缓解期和善后期四个发展时段。政府对危机管理有预案，在危机预警期事件发生初始阶段，政府可通过监测预警，利用信息搜集和分析技术，加强对事件的了解、性质的分析，尽量将其控制在一定范围内，并进行预控预防，采取相应措施尽量降低事件危害；危机爆发期是事件急剧发展并不断扩展时期，政府需采取应急处理，无论因哪种因素引发的危机事件，此时的处理必须以将事件危害尽最大能力降低到最低为主，及时建立处理小组，专人指挥，开启信息平台，并有效地进行其他辅助工作；危机事件的缓解期，此时事件已经处于焦灼状态，相关部门必须应急对待并控制社会影响；危机事件的善后期，事件基本得到解决，这是政府及相关管理者及时应对的结果，同时需要进行社会秩序的逐渐恢复，并需要曝光相关危机事件的事实及涉事者，还需由专家组对危机事件的具体情况进行评估，分析利弊并总结经验。
2危机事件案例分析
政府虽然有相关危机管理制度，但监测预警期即事件初始阶段是很难被发现的，而很多事情的发生在潜在时没有给予扼杀，一旦爆发则会不可预估，只有在危机事件爆发后给予补救。譬如“三鹿奶粉”事件，没有在事件爆发最佳时间给予处理，造成了严重的食品安全危机事件。但政府及相关部门和机构给予了应急处理，依照《国家重大食品安全事故应急预案》对危机进行了解决。在此事件中看到了政府对食品安全危机事件的反应、态度，非常重视并严格处置了危害人们生命、健康安全的行为。在此危机事件中，政府及时建立以卫生部、国家质检、当地及相关部门的监察小组；对涉事婴幼儿开通了免费救治通道；立即对各市场销售奶粉进行整体、全面的检查，一旦检测不合格必须给予处理；同时对奶粉污染源进行彻查，包括养殖场、原料奶收购、婴幼儿奶粉生产等所涉及的程序及渠道；立即对国家相关乳品业的监管制度、企业生产制度等进行完善和修正；最后在彻查实情后，对企业相关负责人、违法涉事人员等进行严厉惩处，给受害方一个交代，同时也有效稳定了社会秩序。
3危机事件的解决对策
3.1建立有效的食品危机预防机制
首先，政府及食品监管部门应该加强监管体系，完善相关法规制度；其次，建立并完备食品安全风险测评制度，加强预警处理制度的高效性；再者，对企业的生产、应用加强监督和管理，同时对企业的道德、责任、社会认知和法律意识等进行严格传教和监管，并创建公开、透明的食品安全管理体系和信用机制，督促企业的生产要规范、严格；最后，不断提高食品安全检测科学技术，增加相关技术投入资金，加强生产企业在食品原材料、生产、运输、销售等各个环节的监管力度，确保食品安全。
3.2建立危机事件快速应急方案
人们对食品安全事故的发生是没有预知性的，也无法阻止突发事件的发生，所以在出现食品安全危机事件后必须要面对。而政府及相关部门则需要建立快速的应急方案，减量减轻食品安全事故对人们的危害。首先，应该及时成立危机事件处理组织，设专人负责；然后，置身事件发生现场搜集相关资料和信心；对产生危机的因素进行探查、分析；综合评估，判定问题所在并制定解决策略；具体操作，严格落实。
3.3创建食品危机国际合作机制
我国社会、经济、科技在不断发展，国力不断增强，已经加入世界贸易组织，所以在食品安全危机事件的处理中，不单单需要我国及相关地区解决突发事件，还需要国际的合作，建立共同机制，对相关事件进行处理。加入世贸组织后，危机事件的发生、发展，信息的传播及影响均具有一定的社会性，而当事件涉及外部效应后，则加重了事件的危害性质。因此，需要建立国际合作机制，共同对危机事件进行信息的沟通、交涉和处理，同时交流感想。
3.4妥当处理食品安全危机事件的善后工作
食品安全突发事件给予有效平定之后，还需进行危机管理的善后工作。事件的暂时平息不能完全表示事件已经彻底解决，没有后顾之忧。所以，政府及相关事件管理人员仍需对一些负面影响进行处理，避免因此再次造成危机事件的突发。相关管理人员需要积极对事件涉及人员及事件事实内容进行有理有据的公布，并给予相应惩罚，对表现好的人员给予奖赏，同时总结此次事件给予的警示，提出进一步完善措施，最后极力做好安抚工作，使危机状态恢复平静。
作者：柴丹 单位：长春市食品药品安全监测中心
参考文献：
[1]陈立伟.四项对策完善食品安全突发事件应对的长效机制[J].食品安全质量检测学报，2013，5（6）：1902-1906.
[2]张喜才，张利庠.食品安全危机管理机制构建与对策研究[J].生态经济，2010，16（7）：58-62.
[3]王彦东，李云，桑启源.我国食品安全危机管理再思考[J].中国经贸导刊，2009，16（19）：78.
近日，呼和浩特市举行重大活动食品安全突发事件应急演练培训。此次演培训旨在提升首府食品安全突发事件应急处置能力，积极预防和应对食品安全突发事件，做好自治区成立70周年庆祝活动和首府300多万各族群众的饮食用药安全保障。来自呼和浩特市食品药品安全委员会成员单位和旗县区政府、经济技术开发区管委会、食药监管局（分局）基层食药监管所的200多人参加了演练培训。市政府副市长、市食品药品安全委员会副主任白金祥出席并讲话，自治区食药监管局新闻宣传与应急管理处处长杜怀忠参加，市食药监管局局长、市食药安委办公室主任焦鸿主持。
白金祥副市长指出，一直以来，市委、市政府高度重视食品药品安全工作和应急管理体系建设，紧紧围绕“国家食品安全示范城市”和“食品药品安全呼和浩特”创建工作，按照“四个最严”要求，全面实施食品安全战略。一是加强监管体系建设；二是强化重要领域和重点环节监管；三是推动行刑衔接。全市各级政府、成员单位和监管部门要以此次演练培训为契机，牢固树立“全程防范、全员应急、底线思维”的理念，大力推进应急体制、机制和预案建设，不断提升应急管理和食品安全工作水平。
这次演练培训，模拟某地重大活动期间的食品安全突发事件应急处置指挥部及其部分组成单位，针对餐饮服务单位食品安全突发事件开展的信息报送、会商研判、决策指挥和重大活动餐饮核心区事前评估等应急处置工作。现场共设置事件调查组、危害控制组、检测评估组等9个组。参加演练培训的人员从事件发生、情境导入、分组实施、信息报送、会商研判、决策指挥及重大活动餐饮核心区事前评估等各个环节进行现场处置演练，并对各组在处置中的亮点和存在的问题进行分析总结和点评。通过共同会商研判，进一步梳理应急工作任务和处置流程等相关问题，提高了应急管理队伍处置突发事件的应变能力。国家食药监管总局高级研修学院应急演练中心主任张秋教授担任演练培训总策划，并全程指导和专业点评，白金祥副市长和市网信办、综治办、农牧业局负责人对演练培训作了观摩评估点评。
关键词：非常规突发事件；模糊情景演化分析；应急管理过程
中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2013）05-0130-06
Fuzzy Scenario Evolution Analysis and Management of
Unconventional Emergencies
——A Proposed Framework
FU Qiong1，ZHAO Yu2
（1.Department of Public Administration，Chongqing Party School of CPC，Chongqing 400041；
2.Office of CPC，Chongqing N0.3 People’s Hospital，Chongqing 400014）
Abstract：This paper proposes the fuzzy scenario evolution analysis to resolve the evolution of unconventional emergencies in the guidance of complexity sciences.That is to describe the macro disorder phenomena of unconventional emergencies by building the ordering rules under the micro-level in the logic on the basis of relations among the system，rules and status.On this basis，it considers that the nature of the unconventional emergency management process is a process to identify and adjust the risk of social systems.The implement of emergency management by the five stages of risk warning，building the emergences scenarios，emergency decision-making，emergency management assessment and normal emergency management.That can provide the referenced framework to unconventional emergencies management.
Key words：unconventional emergencies；the fuzzy scenario evolution analysis；emergency management process
伴随着经济全球化、信息化和城市化的发展以及经济社会双重转型，我国进入到社会矛盾复杂和新型突发事件频发时期。与此同时，我国应急管理研究和实践也正在发生着改变，应急管理研究逐渐向公共安全研究拓展，从应急管理研究走向了常态管理研究，从策略性研究走向了应用性研究，从实践研究走向了基础研究。非常规突发事件作为新型应急事件的典型代表，集不确定性、突显性、跨界性和耦合性等特征于一体，与传统的突发事件相比，人们对这类突发事件的特征、演化规律和破坏性等方面尚未有科学的认知，实践中也缺少紧急应对的有效手段，对应急管理的理论和实践提出了新挑战。因此，通过研究非常规突发事件情景，有针对性地提升我国应急管理水平，维护社会系统的稳定，就成为当前应急管理多元主体共同面临的一项重大且紧迫的现实课题。
1 非常规突发事件的概念和特征研究
1.1 非常规突发事件的概念
关于非常规突发事件的定义，当前学界尚无统一的定义，相近的提法有“非常规危机”、“非常状态（公共紧急状态）”、“极端事件”。虽然国内外学者和专家对于非常规突发事件的见解有所不同，但不可否认大多数学者在这个概念的界定上存在着相通之处。其中比较具有代表性的观点有以下几种（见表1）：
欧洲学者从法律角度将非常规突发事件解释为一种“公共紧急状态”[2，3]：非常规突发事件是正常法律制度无法有效运行的特殊社会安全状态，是一种影响全体公民基本权利、对正常社会秩序造成极大损害的危险局势。而美国国家科学基金项目的专项研究则从事件的性质对非常规突发事件进行了定义，认为非常规突发事件需具备以下特点[4]：非线性响应、很突然很严重、来自于社会和自然环境、是地区系统变化的推进器、存在交互影响和具有潜在威胁性，对非常规突发事件特征第一次进行了系统概述。我国学者韩智勇也曾提出过类似的观点：非常规突发事件是前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在次生衍生损害，破坏性严重，采用常规管理方式难以应对处置的突发事件[5]。而姜卉和黄钧则认为大多数对非常规突发事件的定义过于狭义，将非常规突发事件定义为一种危机情景，拓宽了其外延，认为非常规突发事件是应急主体所正在面对的突发事件发生、发展的态势[6]，不仅包括对非常规突发事件特征和现有状态的描述，还包括对突发事件未来发展的可能性和导致系统从现状向未来发展的一系列动力、事件、结果的描述和分析。在价值观层面，蔡志强认为具有高度不确定性的非常规突发事件是由于缺少更多的认知和合理的治理价值观[7]，对社会核心利益、社会财产、群众心理等造成极大威胁的、需要根据合适的价值判断去解释和应对的社会治理紧急状态。
通过梳理国内外学者对于“非常规突发事件”的不同界定可见，虽然非常规突发事件在法律、危机管理和价值的不同层面使用，但是对其本质的描述基本一致：非常规突发事件是指应急管理主体在面临社会秩序、社会财产、受众心理和公民基本权利和价值观等受到突发性巨大威胁的高度复杂危机情景时，原有常规管理下无法认知或缺少有效治理方式，需要通过对突发事件的发生和发展态势进行及时处置，以重塑社会系统平衡的社会治理紧急状态。非常规突发事件的定义至少具有四层意思：其一，非常规突发事件是一种危机情景或状态。这种情景不仅包括对突发事件当前所处的状态的描述，还包括对突发事件整体态势的未来假设情景动力、路径、演化和结果的分析与描述。其二，非常规突发事件是主体感受与客体存在的统一体。在主观上，非常规突发事件由于高度不确定性和复杂性已超出应急管理主体对于常规突发事件的认知；在客观上，非常规突发事件已经对社会公共秩序、受众心理和公民基本权利等构成了极大威胁，需要应急管理主体的及时处置。第三，非常规突发事件是一个创造性破坏过程。非常规突发事件源于社会系统与外部环境的不适应，因此最好处置方式在于重塑社会系统平衡，即打破社会系统与外部环境的交互，塑造社会系统适应动态环境能力的过程。第四，非常规突发事件的应对需要新的突发事件管理模式。无论是综合性应急管理模式还是专业应急管理模式，常规突发事件管理模式在面对非常规突发事件时都显得束手无策，亟需建立新的突发事件管理模式加以应对。
1.2 非常规突发事件的特征
作为现代复杂系统的重要组成部分，非常规突发事件为我们重新认识风险社会提供了一个契机。非常规突发事件具有常规突发事件的一般特征，比如突发性，即爆发时间的急促性导致事件发生的起因、时间、范围、方式和程度等要素在短时间内难以预料；损害快速蔓延性，即突发事件常常以极其迅速的方式蔓延，容易引发次生损害，对生命和财产造成巨大损害；受众的社群性，即突发事件会在社会层面造成广泛的负面影响并波及到公共利益；处置的紧迫性与临界性，即事件的处置不仅要求及时、准确，根据突发事件发展趋势做出关键干预，等等。但是对于非常规突发事件而言，更需要把握其专属特征，即与常规突发事件的不同之处。如在物理特征上，空间和领域特征的跨界性、发生频率和破坏程度的罕见性以及资源流量与流向的突变性；在逻辑特征上，应急情景的高约束性和压力性、呈现状态上的多变性与复杂性的交织、应急过程中的非可控性与不确定性以及治理效果上的创造性与破坏性的统一。非常规突发事件虽然演化迅速，产生的原因及发展的结果也具有高度的不确定性，但是其发展演变仍然表现出一定规律[8]。
2 非常规突发事件模糊情景演化分析
非常规突发事件应急管理的核心任务在于通过科学方法从复杂多变的偶然性中发现潜在的必然性，即发现非常规突发事件规律。在当前应急管理理论中，非常规突发事件的研究尚属于复杂系统的研究范畴。由于复杂系统结构的复杂性、影响因素的不确定性以及认知的模糊性，为发现非常规突发事件规律造成了困难。本文试图从模糊情景方法来模拟非常规突发事件的演化过程，为发现非常规突发事件规律提供一个新的分析框架。
2.1 模糊情景演化分析模型的构建
模糊性是复杂系统重要的内在属性，一般用来描述具有高度不确定性、难以精确定量描述的事物或现象。作为一种新型突发事件，非常规突发事件既具有常规突发事件的一般特征，还具有专属特征，在人类认知方面属于典型的模糊性问题，因此将模糊技术引入到非常规突发事件模糊演化中是合理的，也是必要的。模糊情景分析方法主要采取“由下而上”的方式构建模型，试图以微观层面有序构建来描述宏观上的无序现象。其基本思想为：在假定非常规突发事件演化微观动力机制原则下，通过分层次和分类地模拟单一演化行为，对单一演化行为进行网络式加总可以预见事件未来所呈现的情景。与传统预测方法相比，模糊情景预测方法并不刻意追求事件演化的存量和路径，而以更加生动的方式描述微观事件演化行为间的相互关系和宏观事件演化过程，是对非常规突发事件演化进行模拟仿真的有效方法。
基于以上描述，模糊情景演化模型有以下基本假设：假设1：非常规突发事件的复杂性是由简单系统行为在少数规则作用下形成的。即非常规突发事件看似复杂，但是其复杂形态的背后隐藏着重要的系统行为规则和关键变量，复杂演化形态是由简单的常规系统行为和异常的系统行为加成集合而形成。假设2：非常规突发事件的演化具有层次性和涌现性。即非常规突发事件演化并不会破坏风险社会系统的整体结构，但会呈现出演化的层次性和涌现性等分形结构特征。假设3：单个系统行为本身作为一个微观机制，其之间的相互作用是通过隐喻的相似性或因果性等路径进行的，也约束了模糊情景的状态集。
面对各种非常规突发事件，应急管理者的首要任务是对事件进行评估，然后通过对事件演化状态、涉及范围、演化规律、损害程度以及利益分析等要素进行认知和梳理，制定可行、合理、有效的对策加以应对。在面对复杂事件时，管理者由于高压力和高约束的事件情景，通常会采取“系统-规则-状态”的逻辑加以解析。按照模糊分析法的基本思想，可以将非常规突发事件模糊情景演化模型的函数公式归纳为：M = f （A，L，R，S，N）。其中：
第一，主体（A），又称为微观事件演化行为。即有构成演化系统的最小单位，常常与关键性变量有关。非常规突发事件的微观主体常常以一个行为或事件的方式呈现，可以通过信息、物质等的交换与其他微观主体发生联系，所形成微观主体间的相互关系是构成非常规突发事件演化网络的基本单位。
第二，模糊域（L）。即非常规突发事件的演化空间，同时也是微观主体的活动空间。非常规突发事件的模糊域是常规突发事件情景和非常规突发事件情景的交集处，是简单性和复杂性、确定性和随机性、周期性和非周期性、平衡性和变化性的统一。
第三，规则（R）。即主体行为演化路径选择上所要受到的规范性约束。在非常规突发事件演化的基本原则有整体性原则、层次性原则、分形原则、最小阻力原则、动态性原则等。
第四，状态（S）。即主体行为在规则约束下所呈现出的不同状态。由于非常规突发事件的情景尤为复杂，主体行为并不会遵循所有规则，可能只遵从一种或两种规则，因此在规则约束下主体行为会呈现多种而非一种状态，而这些状态的集合决定了非常规突发事件的演化方向。
第五，网络（N）。即主体行为间相互关系所构成的网状形态。非常规突发事件的演化过程是主体行为相关关系的集合，复杂的演化过程通过网状形态进行描述。
2.2 非常规突发事件模糊情景演化机理分析
根据非常规突发事件模糊情景演化模型的建构原理，非常规突发事件演化情景依照时间顺序可以分为6个演化情景（见图1），分别是初始情景、生成情景、扩散情景、过渡情景、损害情景和终结情景，其中初始情景和生成情景属于微观风险社会系统，其余演化情景属于宏观演化系统。同时，非常规突发事件在演化过程中要突破5大阻力：生成阻力（微观事件燃点阻力），微观阻力（微观事件间吸引力阻力），扩散阻力（从微观到宏观的阻力），系统调适阻力（系统内部平衡阻力）和应急管理阻力（应急平衡阻力）。
在初始情景阶段，从风险社会系统视角来看，任何系统失败或系统崩溃源于系统内部微观主体所引发的系统不平衡现象。非常规突发事件生成并非简单线性生成的，其生成所面临的诸多阻力来自于其自身特殊的属性，其中最重要的阻力在于事件爆发的燃点。只有当风险社会系统内部微观层次的不平衡现象经过一定时间的积累，达到事件爆发的“燃点”，突破生成阻力，非常规突发事件才随之生成。
在生成情景阶段，非常规突发事件生成后，并不会立刻进行演化，会受到生成环境中其他事件的影响。在微观系统内部，非常规突发事件与其他事件的关系可以是吸引、排斥和叠加，它们所构成的正负反馈环有时会在一定程度上限制非常规突发事件演化，构成微观层面的阻力。因此，非常规突发事件突破微观层面的阻力就需要与其他事件发生交互关系，在不同的吸引子间转换。在微观层面上，非常规突发事件的内含事件数量和稳定性，可以将其分为连续性一元事件、突变性一元事件、连续性多元事件和突变性多元事件。
在扩散情景阶段，非常规突发事件要想影响整个风险社会系统，必须突破微观阻力，产生扩散效应，使整个系统从简单变得复杂，从有序走向混沌。一般来说，非常规突发事件在风险社会系统在扩散情景下的状态变化主要有7种（见图2）：转化是指非常规突发事件在一定环境下会从现有类型通过某种途径转化为另一种类型的现象；耦合是指在扩散过程中非常规突发事件会引起其他系统行为随着事件扩散方向共同涨或落的共振现象；涌现是指是非常规突发事件在从微观层次向宏观层次过渡的过程中，通过新特征和新现象的规模效应和结构效应从而引起宏观系统在结构、呈现状态和整体等方面变化的现象；反馈是指非常规突发事件与其他系统行为间相互吸引或互为阻力的自动调节现象；分形是指非常规突发事件在扩散过程中会分化出很多相似的微观事件，这些微观事件与非常规突发事件在很多方面会呈现出相似性的现象；非周期是指非常规突发事件的变化速度会倍周期分化的现象，即非常规突发事件的演化周期会出现突然的变化，呈现双周期或者多周期的现象；自组织是指非常规突发事件的扩散会根据环境的变化而发生内在随机性改变。根据图2所示，在T时刻，非常规突发事件有7种扩散途径，非常规突发事件会随机选择其中一种扩散情景进入下一T+1时刻；在T+1时刻，非常规突发事件同样面临着7种扩散路径，非常规突发事件会随机选择其中一种扩散情景进入下一时刻T+2时刻……这个情景一直进行，直到非常规突发事件的影响扩散到整个风险社会系统。因此，非常规突发事件在从微观层次向宏观层次演化过程呈现网状拓扑结构。 在过渡情景阶段，由于风险社会系统具有一定自调适能力，因此非常规突发事件的呈现还需要克服来自系统的调适阻力。面对来自系统的内部阻力，非常规突发事件会有3种情景：第一种是部分突破情景。非常规突发事件会像小球从斜坡滚动的轨迹一样，沿着最小作用力的方向（脆弱性）进行选择性突破，有选择地呈现部分损害。第二种情景是有效突破情景。非常规突发事件的扩散是通过自身状态的涨或落来实现，通过发挥共振效应来拓展自身的影响范围，一旦涨或落的运动方向聚合了足够的力量，突破了系统平衡的临界点，便会通过脆弱性路径来传递力量，最终导致系统失序，呈现出所有损害。第三种情形是无法突破的情景。在此情景下，非常规突发事件损害处于系统调适能力的控制范围之内，事件不会呈现出任何损害。但这并不意味着非常规突发事件的终结，其会返回到扩散情景，继续积攒能量，等待下一次突破系统平衡状态。
在损害情景与终结情景阶段，当非常规突发事件呈现以后，其损害会严重威胁到人们的生存环境、心理状态、生命安全等方面，需要应急管理行为加以应对。在损害情景下，非常规突发事件将面临着2种情景：其一是应急管理者在有效认知的基础上，加以有效应对，也意味着事件终结，进入到终结情景。其二是应急管理者无法有效认知和应对非常规突发事件，造成应急管理失败，重新导入损害情景进行识别和认知。
3 非常规突发事件应急管理过程
非常规突发事件作为一种新型突发事件，对应急管理者提出了更大的挑战，但从整体来看，非常规突发事件应急管理过程本质上是识别和调节风险社会系统的过程，其基本管理过程主要包括风险预警、事件情景构建、应急决策、应急管理与评估与应急管理常态化管理5个阶段（见图3）。
3.1 风险预警阶段
当非常规突发事件发生后，事件会显现出一些征兆。当应急管理者发现事件征兆时，应急管理者会及时应急预警并对事件可能造成的危害进行预测，为应急管理工作的开展做准备工作。当非常规突发事件爆发时，应急管理者会惯性式地启动常规突发事件应急预案去应对非常规突发事件，但很快应急管理者会发现应急管理效果不佳，此时非常规突发事件生成，应急管理者在跟进事件态势的同时，会积极展开实时预警工作。
3.2 事件情景构建阶段
应急管理者面对海量异构或者信息匮乏的非常规突发事件情景时，会对非常规突发事件的可能前兆和事件演化过程中的实时数据进行收集获取、数据分析和信息共享等处理，然后通过非常规突发事件模拟仿真系统和应急决策演练综合平台对非常规突发事件情景进行情景构建和规律认知。与此同时，针对非常规突发事件的一些损害，如人员伤亡、群体性骚乱、谣言散播等事件进行及时地预处理，建立官方传播和引导渠道掌握应急管理的话语权。
3.3 应急决策阶段
根据非常规突发事件的情景构建，应急管理者采用问题/创新应急决策模型制定应急管理方案：首先进行情景所呈现的新型问题进行创新型求解，然后根据应急仿真模拟系统进行根本问题求解，之后对一些常规突发事件问题进行常规问题求解，最后将以上3种决策模式所产生的备选方案进行支持程度、适用性、可行性和合理性验证，最终生成应急管理方案。
3.4 应急管理及评估阶段
实施上个阶段产生的应急方案，主要包括应急目标与处置、应急动员及资源调配、应急权责分配、应急规则制度、受灾群众引导、应急信息宣传和应急培训学习等内容。在实施应急管理方案的同时，要同时追踪非常规突发事件的演化态势，通过评估非常规突发事件应急管理的效果来检验方案的有效性。如果方案难以奏效，就重新返回应急方案制定过程重新制定应急方案；如果方案十分奏效，就加强对方案执行情况的监控，将非常规突发事件置于应急管理者的可控范围之内。
3.5 应急管理常态化阶段
当非常规突发事件置于应急管理者的可控范围之内，应急管理者不能放松应急管理工作，还需要根据非常规突发事件的演化态势继续进行追踪预警、追踪评估、追踪情景模拟和识别以及追踪应急决策与处置，积极干预非常规突发事件演化路径，恢复风险社会的总体平衡状态。同时，要将非常规事件的应对纳入到常规突发事件应对范畴，一方面要加强非常规突发事件的灾后恢复，保证受灾群众和受灾地区的基本生活质量和基本社会秩序；另一方面要将事件纳入到案例库，供应急管理者分析、学习和演习，形成完备的应急方案，为以后类似突发事件的处置提供借鉴和参考。
4 非常规突发事件模糊情景演化的路演——以校园食品安全事件为例
也许没有一场危机可以像校园安全事件一样引发社会的持续关注。近年来，随着食品安全形势的日益严峻，校园食品安全事件越来越受到社会的关注。根据每年媒体披露的学校食物中毒事件以及食品卫生监测报告，70%以上的突发公共卫生事件发生在学校，这表明校园食品安全存在一定的安全隐患[9]。尤其是2011年9月，全国连续发生9起疑似食物中毒重大事故，将校园食品安全问题推向了风口浪尖。校园食品安全事件是一种典型的非常规突发事件，积聚了非常规突发事件的主要特征：在短时间内突然爆发，波及人数往往达到数十人，给学校、政府相关部门带来巨大压力；由于校园食品安全事件的潜伏性和迅速蔓延性，增加了其认知和控制的难度，如不及时处置，极易引发次生损害，带来更大范围上生命和财产的损害；校园食品安全事件尚属于我国现代化发展时间段中的一类新型突发事件，在短时间内集中爆发，而且风险源和诱发因素各异，使事件在呈现状态上呈现多变性，在突发事件领域上呈现出跨界性；校园食品安全事件在造成巨大损害的同时，也促进我国校园食品安全管理和食品安全行业进一步规范，在治理效果上实现了创造性与破坏性的统一。依据非常规突发事件模糊情景演化分析模型，可以从“风险演化-生成阻力”逻辑对某县中学学生食物中毒事件进行如下路演：
事件整体情景：2012年湖南隆回县中学学生因为食用校外食物中毒，共116人出现不适、恶心、呕吐等现象，其中5人病情较重[10]。随后，政府相关部门及时干预，查明了中毒原因、抢救了重症病人、处置了相关责任人。
初始情景：该中学曾发生过个别学生在校内外食物中毒事件，这些征兆已经引起学校及政府相关部门的注意，但并未引起高度重视，未及时向学生做食品安全教育培训，也未发出食品安全预警。此时，该食品安全事件已经突破生成阻力，生成常规突发事件。
生成情景：在过往的校园食源性中毒事件中，学校所提供的食物往往是风险源和主要诱因。但是在该事件中，食源风险则来自校外流动摊点，属于外来食源风险入侵。事件的产生过程极为迅速。周末返校的学生食用校外食物，食物中毒在潜伏数小时后迅速蔓延，116名学生产生不适状况，其中5人情况紧急，给学生家庭、学校和政府相关部门提出了巨大的挑战。由于外来风险的侵入，促使该事件由常规突发事件短时间内向突变单一事件演化，诱发大规模学生食物中毒，突破了事件微观阻力，非常规突发性事件生成。
扩散情景：该事件由于受众社群性和利益公共性的特点，引发国内主流媒体的争相报道，成为2012年校园食品安全的标志性事件之一，相继引发同年5月份发生在其他8个省份校园食品安全事件的持续报道，突破了时空的界限，在风险社会系统中产生了耦合和反馈效应，成为全国同时期的热点民生事件，突破了风险社会系统的扩散阻力。
过渡情景：该事件扩散后，同类事件的演化将校园食品安全的脆弱性曝光于公众：学校对于食品安全问题认识不到位，对校园内食品经营者缺少必要的约束和监管；校园自营食堂及承包食堂存在员工个人不卫生、无食用安全标准、采购不规范；校园周边被劣质食品经营者充斥、相关部门监管力度薄弱等问题。平常时期潜伏的食品安全隐患被本次校园食品安全事件触及，为校园食品安全事件提供了可供选择的演化路径，远远超过了一个学校和一个食品行业的系统调适和处置能力。
损害情景：当地政府相关部门接到来自学校的情况报告后，立即启动应急预案，第一时间赶赴现场，第一时间组织医疗和公安队伍介入，第一时间成立应急指挥小组。但因为涉及食物中毒的学生众多、致病食源难以确定、极易引起次生冲突事件、学生家庭和媒体压力持续增大等因素，原有应急预案未能奏效。
终结情景：应急指挥小组马上调整应急管理思路，在及时救助患病学生的同时，一方面建立应急临时规则，对学校、医院、学生家长和媒体进行有秩序的疏导和冲突化解，及时妥善回应其诉求；另一方面应急管理队伍进行权责分配，重点在于积极寻找食物中毒的致病食源，为学生们的救治提供依据。事件被控制之后，当地政府着力恢复学校正常教学秩序，消除消极影响，开展校园食品安全建设项目；将本次事件纳入应急管理案例库供应急管理者分析、学习和演习，为以后类似突发事件的处置提供借鉴和参考。2012年7月的《国务院关于加强食品安全工作的决定》中重点指出，要进一步健全食品安全监管体系，尤其是加大对中小学校园及周边等重点区域的整治力度；将食品安全考核作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，将校园食品安全工作纳入到食品安全常态管理。
5 小结
现实中的非常规突发事件不仅具有特殊的边界条件，如极端环境、资源紧张、信息匮乏或过剩、心理压力、利益冲突、系统结构复杂等，还具有着复杂的演化路径和过程，给应急管理工作提出了新挑战。无论非常规突发事件的产生和演化有多么复杂，其演化都会遵循一定的基本规律。非常规突发事件应急管理的重要任务就在于通过科学的方法从复杂多变的偶然性中发现潜在的必然性，即发现非常规突发事件的规律。因此，本文在研究非常规突发事件基本概念和特征的基础上，引入模糊情景分析法对非常规突发事件演化规律进行分析，对事件管理与处置提出了一些应急管理过程与方法。同时，本文的研究仅仅是第一次从理论上初步提出了非常规突发事件模糊情景演化分析与管理方法，在模糊情景假设的实践验证、宏观演化计算模型以及模糊情景演化分析的适应情景等诸多问题将在后续研究中逐步解决。
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一、结合机构改革，健全应急机制
今年恰逢工商、食药改革年，新成立的区市场监管局在职权划分、科室、人员还未完全到位的情况下，为确保应急管理工作机制顺畅，对原两局的应急工作小组进行了整合，同时按照原工商、食药监两条业务线开展相关工作。新局应急管理办公室综合协调突发事件应急管理工作，各业务科室按照相关工作职责予以落实，使相关人员做到了工作任务明确、责任落实到位，保障了在机构改革的过度阶段，各类突发事件发生时能够及时予以处理，防止事态蔓延。
二、应对突发事件，健全规章制度
全局在认真学习领会《中华人民共和国突发事件应对法》，在《市工商行政管理局应急联动工作机制》的基础上，紧密结合今年工作实际，明确了突发事件处理的组织体系及工作职责、运行机制、应对措施和保障机制。特别是对食品药品安全、安全生产、大规模从事传销、严重自然灾害等重大突发事件，明确了详细具体、操作可行的应对措施。
三、实行应急值班，畅通信息网络
在全重要会议召开、重大节日前后、“820”洪灾等特殊时期，坚持实行24小时值班制度和行分组值班制度，机关和辖区所做到值班人员按时值班，保证突发事件能够及时处理。应急值班期间由局领导和办公室进行督查，要求干部不迟到、早退，不空岗，同时要求各科室、所、队负责人手机24小时开通，有效地保证了信息网络畅通。
四、修订应急预案，开展应急培训
今年，我局着手修订《区重大食品安全事故应急预案操作手册》，建立各乡镇（街道）食品安全应急管理队伍。同时，积极组织人员观摩全省食品安全事故应急演练，组织食安办成员单位进行了应急培训，提高食品安全事件应急处置能力。
五、建立舆情队伍，开展舆情检测
今年建立了食品安全舆情监测制度和舆情管理员队伍，在今年的杭州广琪事件和“820”洪灾中，舆情管理员充分发挥了作用，食品安全舆情信息得到了及时监测、分析和应对。
六、强化应急意识，开展专项工作
重大食品安全应急处置方面：坚持预防为主、风险管理、突出重点、全面排查、积极治理、确保安全的要求，切合开展食品安全风险隐患排查。多次召开食品安全风险评估会议，组织食品安全监管部门针对风险食品开展专项检查。截止目前，全区食品安全主要监管部门共出动执法人员4103人次，检查食品生产经营单位数6350家次，排查风险隐患3个，已开展隐患整治3个，当场整改223户次，口头告诫883户次，发放责令改正通知书334户。通过开展食用明胶、烤鱼片、饮用水、儿童鱼肝油、校园周边等专项清查工作及重点商品定性定量抽检，进一步强化流通领域监管，共开展专项清查25次，出动执法人员1585人次，检查经营户2758户。
一、强化领导，完善预案，应急管理机制进一步健全
党委政府对应急管理工作高度重视，适时调整领导机构，健全应急管理组织体系和预防处置机制。一是成立了以党委书记为首的应急管理领导小组，调整充实了应急管理指挥部、应急救援队伍，各村（社区）、各单位均成立了相应的应急工作小组，并在民兵巡防队的基础上建立了应急救援小组。二是完善了《镇突发公共事件应急预案》。根据上级要求，结合实际情况，我们修改完善了突发事件应急预案，并建立了安全生产、食品安全、地质灾害等子预案，形成了较为完善的应急处置机制。三是配备必要的应急管理物资。镇政府配备了扁担、锄头、撮箕、铁铲等80套，编织袋1000个，救生衣、雨衣、雨鞋各5件，黄泥200方，沙石100方。各村均建立了防汛预警系统，并指定镇内中小学、医院、敬老院、镇政府驻地为突发事件紧急避难所：。
二、强化培训，广泛宣传，应急管理意识进一步深化
我们深知应急管理责任重大，涉及面广，需要全镇上下同心协力才能做到“防范于未然，尽量减少损失”的工作目标。今年来，我们致力于建设一支过硬的队伍，并广泛宣传发动，统一思想，有效提高了全民应急管理意识。一是召开专题党政联席会和应急管理领导小组全体会议，各村（社区）、各单位分别召开应急管理工作会议，研究部署应急管理工作，开展应急管理宣传。二是组织开展扑火队培训、民兵巡防队点验及应急管理工作人员、信息员培训，有效提高骨干队伍应急处置能力和应急管理意识。三是全面开展应急管理宣传。图文电视进行了应急管理法律法规和应急知识滚动播出宣传，市直镇属各单位、各村（社区）制作横幅24条，书写标语165张。镇领导亲自带队组织公安、食品安全、卫生等部门在集镇商业中心设立了宣传点，发放宣传资料，工作人员现场传授施救方法。
三、强化协作，齐抓共管，应急管理措施进一步落实
为确保应急管理各项措施落到实处，我们实行统一调度，责任分解的管理办法，以镇党委政府为核心，充分调动各职能部门积极性，在集中力量突出抓好重点隐患治理和突发事件应急处置的同时，将责任落实到单位、到人，做到既分工又协作。一是集中治理牛兀岭山体滑坡隐患。牛兀岭山体滑坡隐患形成的原因较为复杂，涉及的工程量大，危害性高，镇党委政府召开专题党政联席会进行了研究，并积极向市委、市政府报告隐患具体情况，得到了市政府高度重视，市政府办组织召开了专题部署会，成立了专门班子进行治理。与此同时，我们制定牛兀岭山体滑坡隐患治理专门方案，采取了设置警示牌，查处非法采石取土行为等措施，聘请专人进行24小时巡查值班，配合市政府开展控制和治理工作。二是今年3月的霜冻灾害应急处置。我镇3000亩烤烟育苗基地在霜冻灾害中受损严重，一定程度上造成了烟苗供应紧张和烟农恐慌情绪。对此，我们一方面组织调集烟苗确保供应，另一方面组织对育苗大棚进行24小时值班，并主动上门做好烟农思想工作，确保了全镇2300亩烤烟如期顺利移栽。三是快速反应处置突发事件。今年3—4月份，镇应急救援队、扑火队迅速集结，及时赶赴现场，扑灭山林火灾1起，火警3起；综治办、派出所、民兵应急分队及时制止田溪村群体性斗殴事件1起。
在做好以上工作的同时，我们注重信息搜集和上报工作，扎实抓好了值班备勤。各村信息员充分发挥作用，及时发现应急突发事件，定期组织隐患排查，严格按照值班巡查制度落实轮流值班和重点时期、重点部位巡查。镇政府建立24小时值班制度，“两会”、防火、防汛等特护期值班制度，每天安排一名党政领导、二名干部职工值班，建立了专门值班室，要求值班人员住镇值班。镇应急管理办公室建立了突发事件信息台帐，及时搜集整理应急管理信息，并书面报告市应急办，今年已报送3起信息材料。
四、对应急管理“十二五”规划制定和下一步工作的建议
1、建议上级设立应急管理专项经费，建立应急物资储备更新机制，防止应急物资老化、失效，确保应急物资储备数量充足、质量合格。
